【观点】本轮PPP与传统BT的“十大”差异

本轮PPP经过二年多的探索和推动，已成燎原之势，形势可喜。最近，笔者在与部分业内领先的社会资本老总和知名专家热聊PPP时，大家非常关注PPP规范化和可持续发展的问题。众所周知，中国本轮PPP不包括传统BT,但目前市场上“假PPP”比较典型和普遍的就是“拉长版BT”。回想到这几年来，已见闻多起施工企业参与BT项目收不回钱的血淋淋实例。我想，“拉长版BT”究其原因，一是有意而为之，政府获得变相融资，社会资本获得工程和融资利息，一拍即合；二是有关参与方包括地方政府、社会资本、金融机构甚至个别咨询机构，对本轮PPP与传统BT的差异理解模糊，在PPP项目实施中带有明显的传统BT思路。在此，笔者对本轮PPP与传统BT重大差异进行梳理，供大家借鉴。

差异之一，政策导向不同。2012年，财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部委联合发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），明确“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。”

而本轮PPP政策推动力度前所未有，财政部、发改委和中央各部门已累计发布PPP相关政策法规100余项，PPP立法也已进入程序，中央各部委合力推PPP洪荒之力可鉴可证。

差异之二，目标不同。传统BT本质为施工企业垫资开展工程承包或政府延期付款，所以其目标是融资。而PPP，融资只是其一，提升效率和服务质量是其根本初衷。

差异之三，核心内涵不同。传统BT和本轮PPP项目表面差异在于“O”(即运营)，实质上，PPP包括三大核心内涵：全生命周期整合、绩效导向（明确绩效标准且按绩效付费）、合理的风险识别和分配。

传统BT没有运营环节，缺少收费和绩效挂钩（如果有，也仅竣工绩效），更缺少合理的风险分配。施工企业无内生动力降低项目全生命周期成本和提高绩效。

差异之四，适用领域、期限和流程不同。传统BT在政府付费类市政工程领域运用较多。而本轮PPP适用范围较广，包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴三类项目，即包括经营性、准经营性和公益性项目。按照国办发〔2015〕42号,覆盖十三个行业和领域，值得注意的是，其中包括科技、医疗、养老、文化、教育等科技创新和现代服务业重点领域，因此，PPP已不局限一般市政工程领域，其已成为社会转型发展的抓手之一。

传统BT政府回购期限一般不超过10年。而PPP合作期限据地方政府支出规划，资产生命周期等因素，原则上在10-30年之间，期限更长，更有利于平滑财政支出。

传统BT操作流程简单，缺乏统一的操作规定。本轮PPP顶层设计包括流程的规范性要求，除传统的项目审批、核准或备案流程外，项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目联审、纳入PPP综合信息平台（或PPP项目库）等一系列的流程，科学而合理的流程是确保PPP项目成功落地的重要环节。

差异之五，预算管理要求不同。笔者曾调研了解到，传统BT部分省市（管理相对规范的发达地区）纳入财政预算，相当部分未纳入预算。根据财金[2016]92号规定，“将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。”因此，PPP项目不仅纳入预算，而且纳入政府中期财政规划，对社会投资的保障程度大大提高。

差异之六，对地方政府债务影响不同。传统BT本质为政府延期付款，即使当时未纳入预算，但在后续的地方政府存量债务清理和甄别中，基本上纳入了地方政府债务。因此BT增加地方政府债务。而PPP项目按绩效付费，纳入财政各年度支出责任，不纳入地方政府负债。但是值得注意的是，不合规PPP项目如“拉长版BT”，可能导致地方政府隐形负债。

差异之七，监管和信息公开要求不同。传统BT项目政府一般不参与过程监管，仅关注项目竣工，导致建设和运营严重脱节。本轮PPP强调的是全过程监管，包括履约管理、行政监管和公众监督等方式。项目建设和运营若出现重大事项，政府有权介入。因此，PPP较BT监管要求高，有利于项目顺利实施。

传统BT项目信息公开不足甚至缺失，导致不规范交易屡见不鲜。而本轮PPP依托综合信息平台，要求信息公开内容覆盖项目全部流程，并初步明确了信息公开的方式和时点，此举将促进PPP市场公平和规范，督促各方重信履约。

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差异之八，政府成本负担不同。传统BT项目成本为建设和融资成本，部分项目竞争程序形同虚设（中标方往往为政府控制的内部企业），部分施工企业故意做大成本，导致政府承担高企的项目成本。部分项目投标人采用低价竞标，再以种种理由倒逼政府提高价格，或者肆意低价转包和分包，使得项目建设工程质量难以得到保障，导致政府后续运营成本高企，损害政府和公众利益。因此传统BT难以降低全生命周期的成本，难以做到物有所值。

本轮PPP强调政府和社会资本收益共享和物有所值。社会资本参与PPP获得的合理但比较稳定的收益，超额收益将由政府和社会资本共享或全部返还政府方，一定程度将降低政府成本。所以在本轮PPP中没有暴利，但可以给社会资本提供长期稳定的收益来源，在此社会资本在投资PPP项目时应摆正心态。

差异之九，社会资本投资风险不同。前些年，部分地区盲目投资，政府换届互相推脱，回购款未纳入预算等原因，导致BT项目无力回购和拖延付款的情况时有发生。本轮政府付费PPP项目必须通过财政承受能力论证，纳入年度预算和跨年度财政支出，政府付费保障性较强。涉及使用者付费项目，社会资本也可通过政府承诺方式，如采用影子收费，降低项目运营风险。同时，社会资本可与政府就项目风险充分识别和分配，通过风险转移等手段降低自身无法管控的风险，如项目前期动拆迁、政府变更产出要求，地方政府针对本项目的政策变更等。社会资本只要具备履约能力达到绩效标准，应可获得长期稳定的回报，投资风险较传统BT风险明显降低。

差异之十，融资政策不同。根据四部委财预[2012]463号要求，绝大部分金融机构已对一般BT项目停止融资。对于本轮PPP,大部分金融机构态度积极，鼓励参与融资，如浦发银行2016年公司信贷投向政策中，明确将合规性PPP项目融资列为投放重点。当前，越来越多的金融机构逐步转变思路，积极创新融资产品和融资方式，加大PPP融资的力度。

不可否认，传统BT是时代的产物，近20年来对中国城镇化的快速发展，缓解基础设施建设资金需求，起到了积极的作用。采用BT方式也在某种程度上有助于提高项目运作效率。但BT存在先天的不足，实践中不规范现象屡屡发生，特别是当前严控地方政府债务的背景下，其弊端已现。本轮PPP相对传统BT具有明确的优越性，越来越多的社会资本投入这场PPP大潮就是明证。业内各界都希望PPP可持续发展，规范化运作是的重要前提，我们坚信市场将越来越规范，穿着PPP华丽外衣的“拉长版BT”市场上越来越少。

作者：郑大卫，浦发银行总行项目融资主管

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原标题：【独家】郑大卫：本轮PPP与传统BT的“十大”差异