为何不像PPP一样火起来？如何理清第三方治理内在机制？

2015年年初，《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)发布，其中提出第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。

然而一年多过去了，环境污染第三方治理并没有像PPP模式那样热火朝天。三方关系不明确、运作机制不顺畅等被认为是其中重要原因。那么，如何理清第三方治理内在机制?本期约请广东省广州市天则区域发展研究中心主任赵旭分析第三方治理实践产生问题的原因，以及如何通过引入新的核心要素解决问题，其为一家之言，期待读者参与讨论。

污染排放企业与环境服务企业签订污染治理委托合同，明明只有两方，为什么叫环境污染第三方治理呢?从定义上看，要找到第一方和第二方，才会有所谓的第三方;而从原理上看，就是要理清环境污染第三方治理的内在机制。

2015年年初发布的《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)中，明确“环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式”，但是没有明确第一方和第二方的主体。

而之后发布的两个文件《环境污染第三方治理合同(示范文本)》(建设运营模式)和《环境污染第三方治理合同(示范文本)》(委托运营模式各)中，签约方只有两方，甲方为排污企业，乙方为环境服务公司，同样难以说明“第三方”的概念。

为何不像PPP一样火起来?

概念不清晰、责任不明确导致实践中的问题难以解决

概念的不清晰会导致实践中产生问题。国办69号文发布1年多，环境第三方治理并没有像PPP一般如火如荼地开展起来。究其原因包括：

第一，对于污染排放者而言，委托第三方治理无法解除自身的责任，也就是说，花了钱没有完全解决问题。国办69号文对第三方治理责任的规定是“排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任”，这显然没有清晰地划分双方的责任边界。如果第三方治理企业在治理过程中出现了超标排放，污染排放者是否要承担责任、如何承担责任需要明确。

第二，对于专业环境治理企业而言，环境污染第三方治理合同缺少履约保障。PPP模式和第三方治理都涉及长期的投资、建设与运营安排。PPP模式是政府与企业之间的合同，有一套完整的保障机制，其中最重要的是政府支付义务纳入预算。 而第三方治理合同是企业与企业之间签订的，履约依赖于企业信用，支付义务无法纳入预算。处理激烈市场竞争中的企业有可能经营不善或破产，因而缺少长期保障。

第三，对于政府而言，监管难以落实。国办69号文要求“探索实施限期第三方治理。选择若干有条件地区的高污染、高环境风险行业，……督促相关企业在规定期限内委托环境服务公司进行污染治理” 。但与PPP模式不同，政府不是签约的一方，对环境第三方治理合同难以监管，仅仅依赖外部监管难以获得数据，难以判断责任。

内在机制如何理顺?

引入三方协议、责任转移、政府监管等新的核心要素

国办69号文为环境污染第三方治理确定的原则是“污染者付费、专业化治理、市场化运作、政府引导推动”。在此基础上，笔者建议增加3个新的核心要素：三方协议、责任转移、政府监管。这3个要素有助于明确“污染者付费、专业化治理、市场化运作、三方协议，责任转移，政府监管”。

首先是三方协议。环境污染第三方治理应当由政府、污染排放企业、专业治理企业三方共同签订第三方治理合同。

其中，政府是第一方，是代表公共利益的监管方;污染排放企业是第二方;专业治理企业是第三方。三方协议的意义不仅是找到了第一方和第二方，而且探索了一些制度的初步建立。

比如，污染排放企业并不是出于自身经营需求，而是因为法律或公共利益的压力而委托第三方进行污染治理，这样的交易不完全是市场中的自由交易，应在政府的监管之下进行。

其次是责任转移。环境污染第三方治理的效率意义就是专业化带来效率提升，因为专业化治理比污染排放者自行治理效率更高。所以，责任转移是第三方治理应该明确的问题，即通过第三方治理合同，污染排放企业的治理责任转化为付费义务，而专业污染治理企业在收取服务费后就应当承担污染治理责任。

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但是，由于涉及到公共利益，这样的责任转移不能仅在污染排放者和专业治理者双方之间完成，还必须通过三方协议，对责任转移做出清晰和可监督的安排。比如，明确污染物排放的种类、浓度、数量、时间以及治理的标准等。

最后是政府监管。政府成为环境污染第三方治理合同的一方，除前述内部监管的理由，另一重要意义就是对责任转移做出认定。签订三方协议(获得政府认定)后，污染排放企业不再承担污染治理责任，而是承担付费义务(也可以根据政府监管认定的治理绩效支付绩效服务费)。政府转而对专业治理企业实施监管，并根据其治理绩效进行奖惩。

那么，是不是所有的环境污染第三方治理都要按“三方协议、责任转移、政府监管”的方式运作呢?实际上，污染排放企业自行委托专业化治理企业进行环境治理，是完全合法且不必受到限制的，但不能转移其责任。换言之，污染排放企业自行委托专业化治理企业进行环境治理的，但仍然应该承担污染治理的法律责任。

如果污染治理企业治理不力，污染排放企业在承担法律责任后，可以根据合同向污染治理企业追偿。而实现责任转移，污染排放企业应向政府提出申请，政府可与污染排放企业共同制定实施方案后付诸实施。

在责任转移中，程序能否简化?实际上，这一程序相对复杂，可能影响第三方治理的快速推进。如果要实现责任转移，污染排放企业应向政府提出申请，政府可与污染排放企业共同制定实施方案，然后借鉴PPP项目程序，由政府与污染排放企业共同选择投资人。

因此，如何简化程序有待进一步探索。此外，由于企业在市场环境中面临不确定性，如果合同期限较长，其付费义务可能无法实现。政府除提供财政补贴等常规支持措施，是否可以为企业的支付义务提供某种保障，也有待进一步探讨。

作者为广州市天则区域发展研究中心主任

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原标题：如何理清第三方治理内在机制？