彭应登:《环境影响评价法》此次修改仅是微调 大调已经箭在弦上

编者按：近日，《环境影响评价法》修改通过审议，并将于9月1日起开始施行。据了解，此次修改的主要内容包括：环评审批不再作为核准的前置条件;将环境影响登记表审批改为备案;不再将水土保持方案的审批作为环评的前置条件;取消行业预审;增加了根据规划环评结论和审查意见对规划草案进行修改完善等规定;“未批先建”最高罚款二十万元改为总投资额的1%至5%。为了更加深入了解关于《环境影响评价法》的修改的相关信息，《节能与环保》杂志特邀请了业内专家对其进行深入介绍与解读。

原有的环评法只是一个半成品规划环评尚未真正实现落地

16年前全国人大环资委着手制订《环境影响评价法》(以下简称“环评法”)时,首要目标其实是想要建立战略环评制度,完善中国的环境影响评价制度体系。战略环评包括政策环评和规划环评。由于战略环评的评价对象是各级政府部门综合的或行业性的政策和规划,所以设立战略环评制度的阻力是巨大的。2000年年底提交的草案在征求政府各部门意见时,满是抵触与质疑,经过长达20个月的协调与博弈,最后达成妥协的结果是:开展政策环评的时机和条件尚不成熟;可先行开展规划环评,但只限于土地利用规划，区域开发、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等10类专项规划,而不是全部的规划。

2002年10月最终颁布的环评法既未明确规划环评的审查程序,也未明确规划环评的审查主体,对规划环评报告书结论和审查意见如何被规划编制机关采纳语焉不详。由于出台的环评法实质只是一个半拉子工程,缺乏强制性和可操作性,各级政府部门和规划编制机关主动开展规划环评或主动采纳规划环评结论和建议的积极性不高。虽然后来国务院颁布了规划环评条例和一系列推进规划环评落地的行政性文件,但由于缺少上位法的支撑,发挥的效力极其有限。所以,13年过去了,规划环评并未实现全面落地。

此次修改是统筹重大行政审批改革任务而做的微调

这次环评法修改不属于单独修改,而是和其它5部法律一起打包修改的。6部打包法律的修改具有很强的有针对性，修改内容几乎全都涉及简政放权。修改后的环评法充分体现了国家落实行政审批改革和政府职能转变要求，统筹“放管服”的原则,具体变化体现在以下几个方面：

一是简化了项目环评的行政审批要求。项目环评审批不再作为可行性研究报告审批或项目核准的前置条件。“环评前置”被取消后，就给不同部门并行办理手续提供了空间，形成了“并联”的方式。这样带来的直接好处就是：企业投资项目的审批流程不仅得到优化，而且节省了大量办理审批的时间。

2014年以来，环评行政管理方面已发生了多项重大变革。如国务院办公厅于2014年11月、12月先后出台了《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》(以下简称“56号文”)和《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》(以下简称“59号文”)。“59号文”指出，“属于企业经营自主权的事项，一律不再作为前置条件。对法律法规没有明确规定为前置条件的，一律不再作为前置审批。对法律法规明确规定为前置条件的，除确有必要外，都要通过修改法律法规，一律不再作为前置审批。”并且明确实施：“各负其责、依法监管”的原则，建立纵横联动协管体系，将工作重心从事前审批转向事中事后监管。”从这些文件可以看出，政府职能转变要求轻事前审批，重事后监管，除重特大项目环评前置外，均改为并联办理。

这次环评法的修改虽然取消了环评的前置条件，“串联”改为“并联”，但环评“一票否决”的地位并未改变。修改后的环评法第二十五条依然规定：建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

此外,简化或弱化项目环评的行政审批要求后,完全可依靠加强事后监管、强化规划环评以及加强规划环评与项目环评联动来弥补。

简政放权制度的另一核心在于加强事后监管，因此未来项目环评工作的核心是环评后监管而非此前的环评审批工作。现行环评法的重点主要落在环评审批工作上，二十二条、二十三条等多条规定了审批程序，仅在二十八条原则性规定了“环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任，”并无具体规定环评后监管的程序。

二是强化了规划环评。修改后的《环评法》规定，专项规划的编制机关需对环境影响报告书结论和审查意见的采纳情况作出说明，不采纳的，应当说明理由。这一修改将增强规划环评的有效性，规划编制机关必须对环评结论和审查意见进行响应。

规划环评主要解决宏观布局与规模等问题,而项目环评主要解决微观选址与具体措施等问题。规划环评重在优化行业的布局、规模、结构，拟定负面清单，指导项目环境准入。项目环评重在落实环境质量目标管理要求，优化环保措施，强化环境风险防控，做好与排污许可的衔接。

修改后的环评法规定，规划环评意见需作为项目环评的重要依据，且后续的项目环评内容的审查意见应予以简化，这也进一步体现出规划和项目之间的有效互动。加强规划环评与项目环评联动。依法将规划环评作为规划所包含项目环评文件审批的刚性约束。对已采纳规划环评要求的规划所包含的建设项目，简化相应环评内容。对高质量完成规划环评、各类管理清单清晰可行的产业园区，试点降低园区内部分行业项目环评文件的类别。项目环评中发现规划实施造成重大不利环境影响的，应及时反馈规划编制机关。

三是加大了处罚力度。新修改的《环评法》大幅提高了未批先建的违法成本,根据违法情节和危害后果，可对建设项目处以总投资额1%以上5%以下的罚款，并可以责令恢复原状。加大对未批先建的处罚力度,也是对取消环评的前置条件等简化或弱化项目环评的相应配套措施之一。修改前的《环评法》对未批先建违法企业处罚力度不够。未批先建的企业受到的处罚只有停止施工、补做环评、接受处罚，最多处罚20万元。这一罚款额度对于动辄投资数十亿甚至上百亿、数百亿元的大型项目来说就是“九牛一毛”。

导致在实践中部分企业投机取巧，先上车后补票。这就让企业产生了逻辑错位：一个规规矩矩做了环评的企业，可能因未通过审批而不能立项;另一个环评违法企业只要肯认罚，缴纳至多20万元的罚款，就能通过审批。这就导致违法企业成本低、守法企业成本高，甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。修改后的环评法大幅度提高了惩罚的限额,项目如果是上亿元的话，罚款可以超过百万元。可以责令恢复原状，则意味着企业前期投资将会“打水漂”，这将对企业产生强大威慑力。

以规划环评落地引领环评制度改革环评法的大调已经箭在弦上

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确立了全面环评制度改革的方向。2016年7月15日，《“十三五”环境影响评价改革实施方案》正式发布,标志着如火如荼的环评制度改革正式启程。

该方案提出以改善环境质量为核心，以全面提高环评有效性为主线，以创新体制机制为动力，以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”(以下简称“三线一单”)为手段，强化空间、总量、准入环境管理，划框子、定规则、查落实、强基础，不断改进和完善依法、科学、公开、廉洁、高效的环评管理体系,为全面环评制度改革指出了明确的方向。

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确立了全面环评制度改革的基本框架。该方案提出坚持与相关重大改革任务相统筹,与排污许可制相融合，实现制度关联、目标措施一体;坚持构建全链条无缝衔接预防体系,明确战略环评、规划环评、项目环评的定位、功能、相互关系和工作机制;坚持问题导向补短板,针对规划环评落地难、项目环评“虚胖”等问题重点突破，形成体制机制，强化落实执行;坚持相关方共同参与共同落实,落实建设单位的环保主体责任,提高各级环保部门管理能力，强化事中事后监管,深化环评信息公开，引导公众依法有序参与,鼓励支持各地区根据本方案，探索符合本地实际的环评改革措施。

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确立了全面环评制度改革的基本内容。该方案提出通过制定落实“三线一单”的技术规范,将生态保护红线作为空间管制要求，将环境质量底线和资源利用上线作为容量管控和环境准入要求。健全成果应用落实机制，开展政策环境评价试点,建立政策环评机制,推动政策和规划环评“落地”。通过不断强化“三线一单”在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用，以及对项目环境准入的强制约束作用,强化规划环评的约束和指导作用。

推行规划环评清单式管理,包括制定空间开发规划的生态空间清单和限制开发区域的用途管制清单;制定产业开发规划的产业、工艺环境准入清单;实现重点产业园区规划环评全覆盖，强化清单式管理。严格规划环评违法责任追究。强化规划环评公众参与。完善公众参与机制，落实规划编制机关主体责任，提高部门及专家参与的程度和水平，发挥媒体舆论科学引导作用。完善规划环评会商机制，对可能产生跨界环境影响的重大规划，指导规划编制机关实施跨行政区域环境影响会商，强化区域联防联控。加强规划环评与项目环评联动。依法将规划环评作为规划所包含项目环评文件审批的刚性约束。

此外,该方案提出通过改革管理方式、严格项目管理、提高公众参与有效性,以提高建设项目环评效能。通过创新“三同时”管理、落实监管责任,不断强化事中事后监管。通过建立预警体系、开展预警试点和重大环境影响预警。健全环评政府信息公开机制,深化政府信息公开。规范环评市场秩序,强化环评机构和人员管理,营造公平公开的环评技术服务市场。

(作者单位：北京市环境保护科学研究院)

原标题：彭应登:《环境影响评价法》此次修改仅是微调大调已经箭在弦上