韩斌：PPP项目落地难的观点有点简单化不专业

自2015年起PPP就是一个热点话题，环保行业开始采用PPP模式也已经有10年的时间了，有专家估计近几年的PPP项目30%都和环保相关，早期的PPP是从BOT、BT等合资产业起价的。

2014年以后国家相关部委，如财政部、住建部、环保部等都出台了大量的政策、法规，跟上一阶段相比，PPP整个制度、框架、体系有很大的进步和进展。另外PPP模式在实际操作层面的推进也是非常快的，尽管圈内人士经常讲项目落地，但是如果就现在已经做的这些项目数量而言，与国际横向比较来看，中国PPP落地的项目并不少，这一方面取得的进步非常值得肯定。

对于部分环保人认为的PPP项目落地难观点，PPP中心副主任韩斌在日前的环保产业高峰论坛上指出：这个说法有点简单化不专业。首先2014年底以来财政部按照国务院部署统筹推进PPP改革，会同相关部门致力于加强顶层设计，通过出台相关政策、指南、指引等构建和完善制度体系，明确PPP项目实施的路线图。把PPP外来的概念本土化、规范化、科学化，保证PPP改革的高标准、高起点，确保PPP模式应用的规范性、适用性和有效性。为推广PPP工作要夯实制度基础，提供政策保障。这个过程关系到PPP改革的成败，以及PPP的持续繁荣。

其次PPP项目的规范实施需要做好精心做好前期准备，财政部做的PPP操作指南明确生命周期从项目识别到项目执行。风险分配、产出指标、绩效评价、价格调整机制等等，如果不精心设计、充分协调、草草了事，给项目今后的执行带来很多不确定性，影响项目的整体效果，结果欲速则不达。

另外从实践看，财政部发布的两批示范项目中，已落地的部分项目显示，从项目发起到项目采购平均落地周期为13.5日。财政部发布PPP项目综合平台信息现实，财政部两批PPP项目落地率48.4%，全国信息平台已经完成项目识别2602个项目落地率为23.8%，落地项目的总投资超过一万亿。可以预见经过近3年的实践探索和项目准备，PPP项目将进入加速期。韩斌认为在推进PPP改革的进程中要避免短期行为，要遵循客观规律，实事求是，把前期工作做扎实，准备充分，保证质量的前提下，努力提高效率，相信有质量的落地率，会让PPP改革真正发挥应有的作用。

在这一轮PPP改革中，国家把PPP改革由传统的使用者付费，变成政府付费和政府和使用者统筹模式。PPP适用领域从经济类基础设施扩展到社会类基础设施。环保产业是PPP项目的重要部分，污水处理、垃圾处理、生态建设和环境保护等1175个，总投资1132万亿。随着PPP与环保产业的融合，环境治理理念和治理方式出现新变化。在传统单个环境治理项目基础上，多项跨越行业的综合性、整体性环境治理项目逐步增加。这个不仅打破了受部门制约分工影响，而且有利于政府统筹资源，集中力量打好环境治理的攻坚战。

财政部第二批示范项目中，大理洱海的PPP项目，该项目把洱海周边污水管网、尾水出水管等进行整体打包，项目计划投资37.9亿元，最终PPP协议签署29.8亿元。这个项目的投资超过了大理州和大理市财政在“十二五”投入的总和。受该项目启发，大理州进一步加大洱海治理力度，对洱海进行全面治理，PPP模式与环保产业的融合，将有效加快我国环境治理步伐，实现青山绿水就是金山银山。

关于PPP项目民营企业参与度的问题，当前有关人说PPP项目是政府、国有企业的项目，民营企业参与度不高，韩斌指出这个问题不能一概而论。从财政部前两批示范项目中，已落地的项目中，民营企业43家，混合所有制企业8家，外资企业3家，国有企业65家，前三类非国有企业占45%。受技术要求、市场化程度等因素影响，不同领域，环境治理领域，民营企业的参与度有所提高，PPP项目参与度比较高，我国已经有一大批环境领域企业积极参与PPP项目。

当前有很多PPP项目，包括环境领域的PPP项目，政府与社会资本签订特许经营协议，而不是合同。其实所谓政府特许经营是指政府将公共资源或公共服务的经营权许可给社会资本经营，社会资本在政府监督下开展经营活动，并在一定范围内，承担部分政府公共服务，政府与社会资本是许可与被许可的关系，属于行政法律关系。

特许经营是市场准入行为，传统上只能由政府或者政府指定主体参与经营特定公共领域，比如说市政公共设施，通过特许经营的方式打破垄断，引入市场主体和竞争机制，激发市场活力。由此特许经营应当严格限定在实行市场准入的原则下，只有确定市场准入负面的清单，才能确定特许经营的适应范围。特许经营是政府授予社会资本在特定领域和一定时间内提供公共服务排他性权利。无论是收费权还是商业开发权都是政府让渡给社会资本一项有价值的公共服务。

从公共服务领域PPP项目的回报机制和应用领域来看，特许经营是PPP的一种形式，适应范围限定在市场准入负面的清单里。

从国际经验来看，很多国家经历了从特许经营到更成熟的PPP模式的发展历程。2014年以前基本上以使用者付费的方式吸引社会资本，包括外资参与基础设施建设，在特定发展阶段环境下发挥了融资功能，但是随着国家的发展和全面深化改革的推进，行政色彩浓重的特许经营方式，不能完全适应时代进步的需要，强调平等合作成熟PPP模式是大势所趋。

PPP项目中政府与社会资本要签订PPP项目合同，特批特许经营的另签特许经营。

回顾近三年PPP改革进程，韩斌认为要清醒认识到PPP改革进程中存在的瓶颈问题和制约因素，并指出下一步财政部会同各方着力建机制、补短板，确实发挥PPP改革的牵引作用，放大财政资金四两拨千斤的成熟效应。推动行政体制、财政体制、投融资体制改革，服务供给侧结构性改革。

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