环境监测监察垂改：路向何方

7月22日，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)获得中央全面深化改革领导小组(简称“深改组”)第二十六次会议审议通过。

会议指出，开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点，目的是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制，确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。要强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任，注意协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任、相关部门分工负责的关系，规范和加强地方环保机构和队伍建设，建立健全高效协调的运行机制。

近日，随着《意见》获得中央深改组的通过，一直困扰着广大环境监测监察系统同僚们的垂改问题又一次甚嚣尘上。在征求了地方意见之后，关乎垂改最具指导意义的文件终于获得中央批准，标志着环境监测监察垂改工作真正要到了具体的操作实施阶段了。虽然《意见》并没有公开发布，不过其获得中央批准，表明关于垂改的路线问题已经尘埃落定，之前大家的种种热切讨论，也已经暂时可以告一段落了。那么，《意见》中都写了什么?垂改真正要往哪条路上走，改革对地方各级相关利益群体及环境管理体系都会起到哪些实质的效用，又会产生哪些具体的问题?相信系统内的同僚们心里又会冒出一连串的问号了。那么威先生今天就来帮助大家解读一下。

说是解读，但威先生手里也并没有《意见》的具体内容，甚至连之前的征求意见稿都没有见过。但其实仔细研究下新华社的新闻通稿，还是可以发现一些端倪的。本次新闻稿中爆出的内容虽然不多，但信息很丰富，尤其是明确了垂改的关键路线问题。

“建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制”。

新闻稿中首次提出垂改的目的。虽然用词看起来简单，都是四字排比，似乎也没有什么新意，甚至有点老调重弹的感觉。不过仔细品酌，会发现其中内含深意。

首当其冲的是“条块结合”。

在之前威先生的解读中也给大家介绍过，在《十三五规划说明》中，对现行的环保管理体制也用了四个字予以描述，“以块为主”。在规划提出省以下环境监测监察垂改以后，大家普遍都认为将会是“变块为条”的改革模式，即市、县两级都纳入垂直管理范围，《说明》也明确解释为“主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构”。但大家却忽略了其后“市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制”的补充说明，仅简单的理解为市以下环保局同时垂改，双垂管理以加强地方环保部门的管理权威。这实际正是“条块结合”改革目的的来源，也是破解本次垂改何去何从的关键。其后的“各司其职、权责明确、保障有力、权威高效”均是对此的补充和完善。

那“条块结合”究竟作何解释?对垂改又究竟会起什么作用?

威先生认为，此中的“条”依然是大家理解中的那个条，即省以下一条线。但却不是简单意义中理解的县以上都直接垂直到省，由其统一管理。而是由省垂直到市，亦即是市级的监测监察机构统一由省级环保部门直接管理。有些朋友可能会问，那县一级怎么办?《说明》中的“市(地)县”又作何解释?威先生认为，此中的“市(地)县”应理解为地级市及县级市，或目前大部分省份都存在的省直管县。而县一级监测与监察机构则成为了“条块结合”中“块”的重要组成部分，同县级环保局一样，由市级环保局统一管理，共同组成“块”。市级环保局则成为了“条块结合”管理模式中的重要枢纽。我想，对此种“条块结合”的管理体制，看到《意见》征求意见稿的朋友们应该会有所印证。

“各司其职、权责明确”。

既然“条”“块”均已明确，那他们的主要职责是什么就成了下一个关键问题。其实从新《环境保护法》实施以来，关于各级环保部门的职责划分问题就已经基本明确了。新法第六条明确指出“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。而为了履行法律要求，地方政府首先要解决的，就是要准确掌握本地区的环境质量状况及其变化情况，同时要对环境质量造成影响的污染物排放行为及排放主体进行监管。也就是说，省、市级政府都需要环境监测与监察两条腿走路，两只手齐抓共管。一手要摸清环境质量现状，一手要对排污行为予以监管。而县级政府作为最低层级的综合性政府及环境监管单元，按照“条块结合”的原则及不再单设县级环保局的垂改要求，其环保职能由市级环保部门统一代行。也就是形成省、市两级监测监察队伍均归省级管理，县级监测监察队伍归市级管理，市级统一行使市、县两级环境监管职能的“条块结合”的格局。

而“保障有力、权威高效”作为“条块结合”管理体制的具体执行要求，相较于现行的块状结构，相信将会是相关管理职能及“人、财、物”相应上收一级后的必然体现，暂不赘言。