滇池是中国重点治理的“三湖”之一。自“九五”以来国家已投入大量资金治理滇池水环境，但收效缓慢。流域综合管理是现代流域管理体制改革和发展的方向。面对流域社会经济的快速发展带来的污染压力和治理效果的不理想，流域管理体制机制的改革成为加快滇池流域水环境治理的必然选择和迫切需求。本文通过部门调研、专家访谈、信息综合分析等方法，剖析了滇池流域管理体制的问题，并提出了滇池流域管理体制机制改革方案。滇池流域的管理呈现出以部门为基础的横向管理和以行政单位为基础的纵向管理相交叉的条块分割局面，导致流域多头管理、多重目标。同时利益相关方参与广度和深度均不足。最后建议滇池流域的管理从管理机构、管理方式以及利益相关方参与等方面进行改革，分为近期、远期分步实施，最终实现一方主导、以流域为管理单元、利益相关方充分参与的流域综合管理体制机制。本文可为滇池流域管理体制改革提供有力参考，也可为其他流域管理体制的完善提供借鉴。
3 滇池流域管理体制改革建议
流域管理体制的改革，主要遵从机构简化、权力集中、分工明确、协调配合的原则，逐步建立一方主导、全流域综合管理的管理体制，同时形成流域内外协调配合的管理格局。其中包含两条线索：一条是不同流域要素管理职能部门的整合，具体为通过中期扩大滇管局职能范围、远期建立滇池流域综合管理委员会的形式简化流域管理相关职能部门，实现对流域资源的统筹管理;另一条是由行政块状分割管理向尊重流域自然属性按小流域分区管理的转变。具体而言为近期(到2020年)建立流域分级管理、远期(到2030年)建立流域内由单一机构主管同时内部按小流域分区管理并与流域外协调配合的形式。
3.1 建立职能明确、多方协调联动的管理体制
3.1.1 职能拓展
职能拓展的目标是发挥滇池管理局的政策导向作用，扩大滇池管理局对流域水资源、水环境和土地利用的管理权限(图2)。概括来讲，滇池管理局在流域范围内的主要职责包括四大方面：①发挥在整个流域内的政策导向作用，贯彻执行国家和地方关于流域的法律法规，制定流域管理法律法规，同时参与并监督与流域相关其他部门法律法规的制定执行;②开发保护水资源，包括滇池水体及入湖河道的水资源开发、利用、调配的工程;③治理保护水环境，包括滇池水体及入湖河道的水环境监测、治理、保护相关任务;④流域内其他与水直接相关的事务，包括湿地建设和保护、土地开发利用、渔业、水上旅游和航运、农林渔生产以及水政执法等。
3.1.2 分级管辖
划定滇池管理局的管辖地理范围，并明确不同范围内的管理权限。对滇池流域不同地域具有不同的管辖权：对一级保护区具有最高的主导管辖权，区域内所有土地开发利用、水资源利用、水环境保护和治理的任务全部由滇管局负责;对二级保护区内相关事务具有审查监督权，必要时可行使一票否决的权利;对三级保护区的管理具有知情权和建议权(图2)。
3.1.3 多方协调
(1)定期召开联席会议
制定联席会议制度，由滇池管理局定期召集各管理部门及利益相关方代表召开会议，交流流域管理工作进展等，做出统一决策。听取公众对流域管理的意见和建议，接受公众对政府管理行为、流域内环境保护和治理措施的监督。
(2)实现流域信息数据共享
建立流域信息、数据共享机制，流域管理相关部门定期更新数据信息，由滇池管理局统一管理。相关部门签订流域数据和信息共享协议，各部门有义务将本部门所掌握的流域相关数据与其他部门共享使用，有义务配合其他部门的规划和项目需求采集、处理和提供数据。
(3)健全部门联动方案
针对滇池流域水污染防治中从污染产生源头到滇池水体治理的各个环节，由滇池管理局负责协调组织，分别明确各环节的牵头部门和配合部门及其相关职责，形成“统一指挥、整体联动、部门协作、快速反应、责任落实”的一体网格化联动协调管理新机制。
3.2 远期实现以流域为单元、多方共治的综合管理
3.2.1 建立滇池流域综合管理委员会
滇池流域综合管理委员会拥有滇池流域管理最高权力，对于流域水资源、土地资源的开发和保护、水环境治理、流域发展等重大问题做出决策，对滇池流域公共利益负有全面责任。滇池流域综合管理委员会组织结构如图3所示。
滇池流域综合管理办公室是流域综合管理委员会的顶层决策单元，由昆明市政府主管领导任办公室主任。秘书处负责协助办公室的工作，如协调下属各部门工作，双向传达意见，召集流域综合管理委员会会议等。设立利益相关方监督委员会，成员包括滇池流域各利益相关方代表，负责流域内利益相关方与流域综合管理委员会之间的信息双向交流，参与流域最终决策。
滇池流域综合管理办公室下设法规政策部、流域发展与计划部、技术与信息支撑部、项目管理与协调部和水服务管理部。主要职责包括：①传达国家、省市关于滇池流域保护和治理的法律法规，制定滇池流域管理相关规定;②制定流域范围的资源开发利用、保护相关规划，包括统筹配置各类工程;③统一管理流域基础信息，促进与昆明市各部门的信息共享;④流域内各种资源开发利用和保护相关工程的统一管理、监督执行、验收评估;⑤滇池流域取水、节水、供水、排水、水处理标准制定，水价等政策制定及执行。
3.2.2 调整管理单元
彻底打破行政区划分割，尊重流域的自然属性，以小流域或整个滇池流域为单元，进行统一规划，统筹设置污染防治项目，推动实施流域上下游生态补偿。各行政单元必须遵从滇池流域综合管理委员会的流域治理和保护规划，配合建设和管理污染防治工程。
3.2.3 与昆明市政府的协调配合
滇池流域综合管理委员会与昆明市政府各部门明确管辖地域和职能分工，相互配合，二者在水资源、水环境方面，一个主管流域内，一个主管流域外昆明市内区域，协调管理流域内外的其他各种自然资源;在土地利用和社会经济发展方面，由昆明市政府部门主导管理，滇池流域综合管理委员会进行约束和促进，共同促进整个滇池流域和昆明市的可持续发展。
3.2.4 促进利益相关方充分参与管理
(1)扩展利益相关方参与广度，明确各利益相关方的权利和义务
积极吸引各利益相关方参与流域管理过程，为各利益相关方的参与提供政策和机会保障。重视基层单位的作用，将流域管理行动和公众参与途径落实到社区层面，建立公众—社区—流域三级联动的流域治理和保护链条。同时引导非政府组织的发展，发挥它们在科学研究、公众组织中的优势，为流域决策提供信息和技术支撑，引导社会参与。明确各利益相关方的权利、义务及权力边界，为利益相关方参与流域管理提供引导和约束(表5)。
(2)延伸利益相关方参与深度，参与流域管理全过程
在滇池流域综合管理委员会中设立利益相关方监督委员会是将利益相关方参与深度扩展到决策层次的手段。在决策执行过程，要充分调动各利益相关方的热情，发挥各阶层相关方的行动力，使他们既参与决策执行，又履行监督政府的义务，协助流域决策全面实施。
通过以上措施，将流域决策模式由政府单方决策转变为政府与利益相关方多方共同决策(图4)。让利益相关方参与到流域管理全过程，并保护、发挥其在决策公示阶段的否决权。
4 结语
在流域社会经济快速发展带来的胁迫之下，改革现行流域管理体制，实施流域综合管理方法，是滇池流域水环境治理的必然选择。流域水环境的彻底改善和流域综合管理体制的实现是一个循序渐进的过程，需要在过程中根据现实情况的变化不断调整。滇池流域管理体制的改革，可以为国内其他河流和湖泊的水环境治理提供强有力的示范作用，推动美丽新中国的建设进程。
原标题：【独家】滇池流域管理体制机制改革方案初探
