京津冀协同发展中的流域管理问题与对策建议

1京津冀协同发展与水管理

“十二五”规划期末，党中央、国务院对推动京津冀协同发展做出了一系列战略部署，《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)明确了京津冀整体定位和3省(直辖市)功能定位，确定了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架的空间发展布局。围绕和配合《规划纲要》，京津冀协同发展的生态环境保护、交通一体化、水利等专项规划也陆续出台。

作为我国3大经济圈之一，京津冀地区承担着国家城镇化重要任务。城镇人口的增长、产业规模的扩大、城市化水平的提升，意味着需要更可靠的水资源保障、更安全的水生态环境支撑。然而，京津冀是我国缺水最严重的地区，水资源自然禀赋不足以及近几十年来经济社会快速发展，致使这个区域多年来一直超采浅层地下水和深层地下水，地下水应急储备功能受损严重，生态环境用水欠帐积重难返，年均赤字近90亿m3。除此之外，这一地区还存在着局部地区水环境质量差、近海水域污染严重等问题。水资源短缺和水生态环境恶化已成为制约京津冀协同发展的首要制约瓶颈。

北京、天津两市全部面积和河北省大部分面积都属海河流域，历史上水系发达。多年来，围绕海河流域水问题，已编制和实施了不少专项规划或者相关规划。受种种因素或条件制约，这些规划多以行政区域为实施单元和管理主体，难以在流域协同发展的管理体制机制上有所创新或者突破，诸多流域性问题仍较突出和严峻，而流域综合管理乏力无疑是其中之一。在京津冀各自发展定位和协同发展目标已明确，且南水北调工程运行和海水淡化产业的发展使京津冀水资源条件发生较大变化的宏观背景下，针对严峻的流域性问题，再次审视流域综合管理定位和内涵、推进流域与行政区域一体化管理机制，是京津冀协同发展必须关注和不能忽视的重要内容。

2京津冀水问题与流域管理

流域是河流汇水区域，是水资源自然属性。流域内各自然要素间联系密切，上中下游、左右岸、干支流、陆地到海域、各地区间相互制约、相互影响十分显著，是一个整体性极强、关联度很高的区域，流域问题因而具有因果性、系统性、链条性。京津冀地区的水问题，流域性特点十分突出。3地大部分属海河流域，处于不可分割、复杂联系的水系统中，其中河北省位于上游地区，是京津两地的主要水源地，京津两地多条河流互为上下游，存在着水资源严重短缺、水生态系统退化、水环境恶化、上下游水资源利用和分配的问题和矛盾，是区域协同发展的主要制约因素之一。

其一，三地间水资源问题十分突出。北京市，这个曾经河湖遍地的地方，现人均水资源量仅为100m3左右，成为严重缺水的城市。河北省缺水也十分严重，人均水资源量300m3，号称华北之肾的白洋淀水域面积大幅减少，甚至屡次干涸。河北省在自身严重缺水的情况下，为保障首都供水安全，多次向北京市应急调水，自2008年以来，累计调水16.1亿m3。严重缺水的天津市，人均水资源量只有120m3，在滦河分得5亿m3用水指标，河北省境内的滦河流域已累计向天津市供水200多亿m3。华北平原因超采地下水，成为世界最大的地下水漏斗区。京津冀地区地表水的不足、上下游地区的水量调配、地下水的严重超采等流域和区域性问题十分严峻。在区域协同发展的背景下，水资源的可持续利用既需要京津冀3方合力和使力，更需要创新和强化流域综合管理方式。

其二，随着南水北调中线工程正式通水，作为主要受水区的京津冀地区水资源得到一定程度上的补充。河北省、天津市海水淡化产业的发展，也为这些缺水地区的产业发展用水提供了一些补充，这些“外源性”供水，使京津冀用水条件得到较大改善。同时也形成了由当地水、引黄水、引江水、淡化水、再生水等水源组成的复杂的供水体系。为提高水安全保障度，水源地的保护、地表水和地下水、当地水和外来水、上游和下游用水都需要从流域角度加强科学配置和调度管理，强化流域综合管理十分重要。

其三，京津冀环渤海而居，而渤海是半封闭型内海，水交流周期长，其自身的地理条件使得污染疏散不高，渤海环境承载力有限。长期以来，近海海域管理与陆地排放管理衔接不畅，陆地排放污水超标，受陆源排污影响，近海海水领域遭到了严重污染和破坏，现在，渤海湾已经成为我国近岸海域海水污染严重区域之一。

水资源的有效管理，不仅能提高用水效率，改善生态环境，更能促进区域经济、社会与环境相互协调发展和可持续发展。流域综合管理是提高区域水资源承载力，增强水资源可持续发展保障能力的重要基础。京津冀地区在我国经济社会发展中具有极其重要的战略地位，面对严峻的水问题以及变化的水资源条件，妥善应对和解决好区内的水问题，强化流域综合管理是京津冀协同发展的重要内容之一。

3审视流域管理定位，创新流域管理机制

3.1从国家战略层面，审视流域管理的定位

习近平总书记明确指出，推进京津冀协同发展，要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，加强生态环境保护合作，完善水资源保护、水环境治理等领域合作机制。京津冀3地的经济社会发展水平不一，功能定位有所不同，所处的地理位置不同，水资源资源禀赋和水环境承载能力不同。在京津冀协同发展框架下，面对区域复杂的供水水源组成以及供水安全、水生态安全保障的挑战和压力，应更加侧重水安全的流域化应对。如何从区域共同利益出发，从整个流域角度全方位审视水资源管理，重新思考和定位流域综合管理与区域协同管理的关系，创新流域管理模式，是京津冀地区协调发展中的水资源和水生态安全保障需要重点研究和积极探索的重要问题。

3.2强化流域综合管理，推进水生态文明建设

流域综合管理是一种全面、统筹考虑水的各种功能和冲突性用途、维护水资源系统可持续性的一种管理模式。这种模式重视流域各要素间相互关联、相互依存的关系，综合考虑与水有关的各种要素及其功能，有利于协调和配置水的各种用途，提高水资源和水环境的承载力，其特点是综合和全面，更适用于决策。京津冀区域内的水系大部分为跨省河流，许多重要地下水水源地位于省界地区，水事关系错综复杂，过去三地间的水事纠纷时常发生，因流域综合管理缺位而未能得到有效化解;此外，水污染防治也需要同意排放标准，实行陆海统筹。众多引黄工程和南水北调工程的运行与管理，使得水资源的有效管理和科学调度，更需要从流域综合管理的层面去实现。

针对这一区域复杂的水问题，必须遵循流域水资源系统规律，全方位考虑水的各种功能和约束边界，协调上下游、左右岸间关系，统筹外调水与本地水，把近海水域纳入流域综合管理范畴，明确陆地与近近海水域的关系，从国家战略层面上建立流域综合管理机制，推进流域水生态文明建设。

3.3创新流域综合管理机制，规范综合管理内容

受地貌和地质等自然因素影响，京津冀地区的水量、水质、水生态以及海洋水环境等问题相互关联、互为制动。同时，我国的水管理涉及到水利、城建、环保、国土、海洋、农业、林业等多个部门，且从国务院部委到地方基层，均实行条块分割的管理体制，存在“九龙治水、协调困难、效能不高”等问题。虽然新《水法》确立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制;京津冀面临的流域性问题相对较为复杂。除了水资源管理，区内的水生态环境、上下游关系、地表水与地下水、水运交通、近海水域、河流健康等问题，都需要从流域层面进行综合考虑、统筹协调、规划布局与监督管理。目前流域管理仍然比较薄弱、权威性不足，上述内容还没有全面纳入到流域管理范畴中，特别是在水环境问题上，部门间、地方间的技术标准还各持一套体系，现流域协调能力有限，管理手段不强，如何改进流域管理，丰富流域管理内容，使之与流域整体发展相适应，创新流域和行政区域相结合的水管理体制机制，是京津冀协同发展中有待于研究解决的重要问题。2003年，海河水利委员会会同流域内各省、自治区、直辖市水行政主管部门在天津共同发表了《海河流域水协作宣言》，开始重视水资源的流域综合管理。但是，由于流域综合管理的复杂性和体制改革的艰巨性，到目前流域综合管理体制机制尚未完整形成。

3.4建立综合水信息平台，尽快提高流域监控能力

完善、可靠的信息支撑是流域综合管理的重要支撑，也是社会公众参与流域综合管理的重要基础。目前的涉水领域多龙管理体制对基础数据的采集、技术标准体系制订也产生较大影响。一方面在水资源、水生态环境监测体系与标准不统一，导致水功能区规划和水污染防治规划数据方面的明显冲突和争执;另一方面，各涉水部门积累了大量关于水文、气象、供水、水污染源、环境质量等方面的信息，但因缺乏综合管理与决策层面的信息集成、共享集中管理，影响流域管理和决策。此外，在信息不对称以及透明度不高的情况下，大大增加了预防和解决水问题的难度;监控手段的不完善，进一步降低了政策效应和有效预防和遏制水问题的加剧。

因此，京津冀协同发展中，要整合涉水信息，建立健全京津冀地区综合水信息共享和协商合作机制，加强水资源、水环境、水生态监控、预警、管理能力和快速反应能力建设，强化监控能力的提升，为区域协同发展中的流域综合管理提供有力支撑。

四、主要建议

针对京津冀地区严峻、复杂的流域水问题现实性和严峻性，需要国家战略层面进一步审视流域管理的定位，以创新流域综合管理机制、丰富流域管理内容、加流域综合管理、推进水信息平台建设，鼓励社会各主体参与。为确保京津冀地区的水安全、水生态环境安全，将京津冀协同发展落到实处，建议重点加快流域综合管理方面的研究：一是从京津冀面临的严峻水安全形势出发，重点研究加快建立有水利部门牵头、相关部门参加的高层次海河流域管理协调机构;二是从加强流域综合管理出发，深化流域水资源统一管理、调度和分级监督、节水监管、水量分配、生态流量或水位保持、生态调度等方面的研究，并形成办法或意见，使之具体化、可操作性强。

原标题：京津冀协同发展中的流域管理问题与对策建议