财政部PPP中心副主任焦小平眼里的中国PPP之路

2016年6月7日，由财政部政府和社会资本合作(PPP)中心主办、湖南省财政厅承办的“PPP在中国”国际研讨会在长沙成功召开。来自中央有关部委、地方财政部门、社会资本、金融机构、咨询机构和学术机构代表，以及参加6月6日由财政部国际财金合作司承办、PPP中心协办的全球基础设施基金(GIF)第三次咨询委员会会议代表，共500多人参会。国内外嘉宾围绕PPP融资主题展进行了深入研讨。为了与更多业内人士分享此次研讨会内容，我中心将系列报道与会嘉宾的精彩发言与观点。在研讨会上，财政部PPP中心副主任焦小平做了“中国PPP改革的背景、逻辑及路径”的主旨发言。发言内容摘录如下：

一、中国PPP改革的背景

一是中国开始新一轮全面改革。2013年11月党的第十八届三中会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对中国新一轮改革，特别是对如何实现治理体系和治理能力现代化进行了全面部署，核心精神有三条：(1)全面依法治国;(2)发挥市场在资源配置中的决定性作用;(3)改革更要突出整体性、系统性和协同性。

二是中国经济进入新常态，在今后相当长的时期，供给侧结构性改革是重点。走出新常态的一项具体目标是“三去一降一补”，深层次症结在于发展模式粗放，出路在于全面深化改革，要通过体制机制创新实现发展活力释放、发展动力转换和发展模式创新，把发展的质量和效率放在更优先的位置上。

三是2015年出台的《预算法》对政府融资模式进行了全面规范。今后政府融资管理：规模要有度、形式要规范、管理要透明、投资要有效。

二、中国PPP改革的逻辑

PPP是一种市场化、社会化的公共产品供给管理模式，旨在通过改革创新，打破垄断，引入竞争机制，利用市场的专业和创新能力，丰富公共产品供给，提高公共服务性价比，满足人们不断增长的多样化公共服务需求。PPP是一项以供给侧结构性改革为主，需求拉动为辅的改革。

PPP改革是全面深化改革的一部分，可以说是全面改革的一个前奏，充分体现了依法治国、发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的核心精神。中国是一个转型中的国家，如果不首先在体制机制进行变革，项目层面的改革就会转不动、理不顺。所以，在我国当前发展阶段，PPP改革就是一次体制机制的变革。主要从三个层面去理解：

一是在宏观层面，它是政府转变职能、国家治理现代化改革的一部分;

二是在中观层面，它是一次体制机制创新。牵引推动行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革;

三是在微观层面，它追求物有所值的管理目标。强调政府与社会资本平等合作、风险与收益匹配、全生命周期管理、按绩效付费和公开透明等。

自2013年底全面推进PPP改革以来，中国PPP市场焕然一新，无论是在规模和质量上都得到全面提升。核心原因是改革释放了活力，竞争提高了效率，让市场在公共资源的配置中发挥了更大作用。从技术而言，我们借鉴了国际PPP发展成功实践经验，从交易机制上对PPP市场进行了扩围，在原来单一的使用者付费基础上，增加了混合付费和政府付费两种新机制，把政府预算管理与政府在项目合同中支付承诺进行了衔接，使社会资本更有信心与政府开展长期投资合作，稳定了市场预期。

前段时间，我到云南大理对洱海水环境治理PPP项目进行了调研。大理市在“十二五”期间环境投资总额是20多亿，但洱海第一期治理项目规划投资就要35亿多，仅从融资这个角度，如果只靠政府的力量，治理好洱海几乎是一个不可能完成的任务。但是通过引入PPP模式，利用市场竞争的力量，政府通过整合现有资源，每年仅需额外增加6,250万元的支出，就使这个国内一流的综合环境治理项目落地、开工了。这个案例充分证明了只有改革，只有创新，只有充分利用市场和政府两种资源，我们才能真正实现又好又快的转型升级发展。

三、中国PPP改革的路径

(一)PPP改革最终目标就是要建立一个统一、规范、透明、高效的PPP大市场。

“统一”就是要打破篱笆经济，打破地区分割，地方市场要真正开放。“规范”就是要建立统一的市场规则和标准。“透明”就是要把项目管理的识别、开发、采购、执行、移交的各阶段全过程透明公开。“高效”就是要让市场在优化公共服务资源配置中发挥更大作用，政府精力应更多放在法规标准制定、市场监管、营商环境优化和绩效管理上，有限政府才能实现高效政府。

(二)近阶段PPP改革工作重点是构建制度体系、建设组织框架和发挥示范项目引领作用。

1. 构建制度体系主要从法律、政策和操作规则标准三个层面进行。特别是要加强法制建设和操作规则标准方面的短板建设，PPP改革的一切行动都要做到依法行政;其次就是要使颁布的制度规则标准可操作、可执行。

2.建设组织框架的核心是转变政府职能、放管结合、优化服务。政府该放给社会的、放给市场的必须要放足，政府该管好的必须要管好、管严。要充分发挥社会第三方专业机构的能力，提高项目管理的科学性，要让专业的人做专业的事。要培养社会资本的社会责任意识和公众的参与意识。

3. PPP改革是一项综合性系统性工程，要规范稳步推进，不能冒进。在2014—2016年间，PPP改革主要采取示范项目引领推进方式，通过示范项目达到就近教育、就近培训和探索总结的目的，摸索出一条可放大、可复制、可推广的改革模式。

2014年，财政部推出第一批示范项目，当时挑选30个示范项目都非常困难，后来还有4个项目被调出。这批项目仅覆盖了5个行业、15个省、总投资1,538亿元。经过一年的教育、培训、推广，社会各界对PPP有了更全面的认识，2015年财政部推出第二批项目时，地方上报的备选项目无论是数量还是质量都有大幅度提高，最后中选项目有206个，覆盖13个行业，总投资8,126亿元。

这两批示范项目有四个特点：一是，社会资本的偏好主要在交通、市政和环境保护领域，这与当前我国城镇化进程和绿色发展理念完全吻合;二是，两批示范项目基本上覆盖了所有省市(自治区);三是，社会类基础设施项目的比重大幅提高，总占比超过10%;四是，绿色低碳基础设施项目增加很快，占比超过60%，说明地方政府已充分意识到我们的发展必须是绿色的、可持续的。

(三)用“互联网+”技术管理PPP项目。

PPP是政府、社会资本和社会公众三者之间的一种互动参与、合作管理模式，我们的管理理念、手段和工具必须要创新。财政部PPP中心作为全国性PPP管理执行机构，采用“互联网+”管理技术建立了全国PPP综合信息平台，充分利用大数据互动管理方式，努力实现线上信息统计分享、动态跟踪管理、促进商业交易三大目标。截至今年3月底，录入信息平台的项目有7,721个，总投资8.8万亿元。这些项目主要有三个特点：

一是从付费机制看，采用混合付费和政府付费的项目比例达到63%，使用者付费下降到37%;

二是从投资结构看，目前城建领域项目份额越来越大，比如新型城镇化、地下管廊、海绵城市、环境工程等;

三是综合环境生态治理项目大幅度上升，把污水、供水、环境治理、生态治理等整合在一个项目内，更加强调整体系统优化。我们非常高兴地看到五大发展理念在PPP示范项目中得到了具体执行，切身感受到各级政府治理理念和管理方式发生的变化。

PPP改革在当今的中国是一种创新的发展理念、创新的发展路径、创新的发展模式，需要我们持之以恒地努力做好。