一、日本《土壤污染对策法》立法背景
日本的《土壤污染对策法》(Soil Contamination Countermeasures Law，又译《土壤污染整治法》)制定于2002年5月29日(平成14年5月29日)年并于2003年2月15日(平成15年2月15日)生效，该法旨在调整工业用地土壤污染的整治。该法的产生，与日本国内越来越严峻的土地形势有很大的关系。
(一)日本的国土情况
《土壤污染对策法》的制定，首要目的是缓解日本稀缺的国土资源状况。由于土地资源的根本性和稀缺性，它被看作是一个国家的基本财富。日本国土总面积约为37 .7847万平方公里(其中，可居住面积11万2884平方公里)，居世界第60 位(1993年)，而人口却有1.2685亿(2000年9月)，且国土当中约有61%是海拔300米以上的山地，18%是海拔300米以下的丘陵，二者相加将近占国土的80%，这导致日本土地资源不够丰富，农业用地即耕地资源更显得比较贫乏。1997年，日本共有耕地49896.7平方公里，加上多年生作物用地5861.4平方公里，也只有55758.1平方公里，平均每人仅约442平方米。如此紧缺的土地资源，使得日本政府十分重视对土地资源的保护，早在《土壤污染对策法》出台以前，日本就有几部法律与城市地区的土壤有关：土壤和地下水的环境质量标准分别制定于1991和1997年，制定的依据是《环境基本法》第16条。《水污染控制法》于1970年通过并于1996年修正过，其调整的是某些工业企业造成的有害。但是由于缺少关于土壤污染防治的专门立法，导致日本国内土壤污染情况月来越严重，很多污染的土地给国民带来了很大的健康损害。由于污染的土地得不到有效的整治，日本面临的土地资源紧缺的形势更加严峻。
(二)日本的土壤污染状况
上个世纪中叶，日本发生了举国惨痛的“四大公害事件”，其中1955年至1972的“痛痛病事件，”就是由于冶炼厂排放的含镉废水污染了河水，两岸居民使用河水灌溉农田，致使土壤含镉量明显增高，土壤受到镉污染进而造成当地居民身体受到损害。“痛痛病事件”直接促使日本政府于1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》。
随着工业化进程的加快，在近几十年城市土地的开发过程中，以六价铬等重金属污染为代表的城市型土壤污染不断涌现出来。资料显示，从1974年2003年29年间，累计查明的土壤污染物超出环境省《土壤污染相关的环境基准》设置的标准的事例已经达到了1458件，其中2003年已经查明的污染物超标事例达349件，248件属于重金属超标，占了总数的约71.1%(该调查不包括农业土壤污染事例和二恶英等有毒物质污染事例)。
严峻的国土资源情况和恶化趋势的土壤污染状况引起了日本政府对土壤污染的高度关注，由于早在1970年已经制定了关也农业用的土壤污染防治的《农业用地土壤污染防治法》，政府加紧了对工业用的土壤污染防治专项立法的进程，以大力整治被污染的土地，使其恢复到可利用状态，改善土壤污染恶化的趋势。在此背景下，平成14年5月29日(2002年5月29日)，日本环境省第53号令公布了《土壤污染对策法》。
二、日本《土壤污染对策法》主要内容及其执行评价
(一)日本《土壤污染对策法》主要内容
《土壤污染对策法》包含一般条款、土壤污染状况调查、划定污染区、土壤污染损害预防、委派调查机构、委派促进法律实体、责任条款等共八章四十二条，其基本内容如下(见表1)：
1、立法目的
《土壤污染对策法》第一条明确规定：“是通过制定措施 确定特定有毒物质给土壤造成的污染的范围来保护公众健康，以及预防土壤污染给健康造成的损害”。主要是对于已经发生的土壤污染场址，掌握土壤特定有害物质状况，通过制定相关措施，保护公众健康，以及预防土壤污染给人体健康造成的损害。第二条指出“特定物质”包括“铅、砷、三氯乙烯及其它物质”。该法使用前提是公众因(1)直接接触受污染的土壤，或者(2)饮用受污染的地下水而健康受到损害或者可能受到损害。对人的健康而不是环境本身造成的损害是该法适用的关键前提。只有当对健康的损害已经发生或者可能发生时候，官方才可以宣布土地为污染区，并要求采去措施排除危险。
2、实施土壤调查并报告(Investigation and reports)
在两种情形下要求土壤调查，一是某些用来生产、使用或者处理有害物质的设施停用或者转用;二是发布了行政令。县级行政首长(都、道、县、府、知事)可以签发行政令要求对土壤污染进行调查并公布调查结果，只要他有理由怀疑存在有害的突然污染并有可能损害公众健康。对于前一种情形又一例外规定，即如果该设施仍在使用，则土地所有人不负责土壤调查。此外该法不适用该法通过之前有关设施已经停用的工业用的以及行政机关认为土壤污染不会对公众健康造成损害的工业用的，因此这些土地不受《土壤污染对策法》调整，只能寄希望于有关企业自愿展开调查。
有义务开展土壤调查的是该设施所在的土地的所有人，由被授权的调查员或机构负责实施土壤调查，但被检查的物质仅限于可能污染土地的有毒物质。调查结束后，实施调查的调查员或机构应将土壤调查的所有结果报告给县级行政首长。
3、指定为污染区(Designated Areas)
如果调查发现该土地上集中的某有毒物质超过限量或者说不符合了土壤质量标准(Standards for the registered districts are not met)，则就应该把该土地指定为污染区，并登记在指定污染区登记簿中。该指定污染区登记簿公众可以自由查阅。一旦被宣布为污染区，只有成功的采去了整治措施将污染降低到法定标准时才可以把它从登记簿中删除。指定污染区登记簿制度以及登记簿的自由查阅原则，在促进整治措施方面发挥了重要作用，由于土地被载入污染区登记簿并被公众知晓，会在一定程度上影响企业的形象，同时也对土地的价值产生影响，不利于土地的转让和开发利用，土地所有人一般会积极采取合理措施来消除污染。
4、对指定污染区的管制(Management of designated areas)
(1)危险管理措施——土地使用限制
某工业的一旦被认定为污染的土地并被载入污染地区登记簿，该块土地的使用便受到限制，此种限制旨在防治危险的扩散。
(2)整治行政令
如果污染的土地给公众健康造成了实际损害或者造成威胁，则县级行政首长可以采取整治措施。对于下列任何一种情形都可以签发整治行政令，要求土地所有人对污染土地采取污染整治措施(Contamination remediation measures)，主要有两方面，一是防止污染继续扩大的措施，如采去措施防止土壤污染引起地下水(groundwater)污染，控制已经污染的地下水等等;二是对已造成污染的修复措施，如污染土壤发掘出来后运走等。签发整治行政令的情形：
l 土地污染可能造成地下水污染，进而损害人体健康
l 任何人都可以进入的土地含有过量的有毒物质以至于对会对公众健康造成损害
l 没有对污染土壤采去任何整治措施
(3)报告和检查
环境部大臣和地方行政长官可以要求土地污染地块的土地所有者、实施污染整治措施行为者、实施改变该地块形式或质量者等，报告并说明该地块的情况、该污染整治措施或该土地改变的情况等。必要时，环境部大臣和地方行政长官可以要求让他们的职员进入该地块，并对该地块状况、污染整治措施实施情况、土地改变实施情况进行检查。
5、土壤污染整治措施义务人——责任主体
日本《土壤污染对策法》规定的责任主体主要是土地所有者，污染人只有同时符合下列条件才负有清洁义务：
l 其对污染负有直接责人
l 由其清洁使合理的
l 土地所有人同意由其清洁
当然土地污染者才是最终责任的承担者，土地所有人根据行政令采取了整治措施，有权就支出的费用向确定的污染人追偿，自土地所有人知道污染人之日起3年内或者自土地所有人完成整治措施之日起20年内。
6、其它相关规定
除了上述规定外，《土壤污染对策法》还规定调查机构的指定和委派的相关程序、基金、提高公众意识等，还规定了国家支持即财政支持方案，即中央政府和其他部门由其使经济部门，联合对无力采去整治措施的土地所有人给予财政支持的计划，对污染有过错的所有人无权获得此方案的财政支持，此方案建立在土地所有人自我负责的基础上。《土壤污染对策法》第38—42条规定了相关责任条款，主要责任形式有罚金和徒刑两种。对单位则实行双罚制，即既处罚违犯相关法定义务的单位，对单位的负责人、直接责任人等也给予处罚。
(二)《土壤污染对策法》执行评价
《土壤污染对策法》的颁布对日本社会产生了重大影响，引发了公众对土壤污染的思考。为贯彻其实施和执行，日本政府又先后公布了《土壤污染对策法施行令》(平成14年第336号令)和《土壤污染对策法施行规则》(平成14年环境省第29号令)，作为《土壤污染对策法》的具体实施法规，对其中许多地方进行了更为详细的规定。如规定了特定物质的种类(见表2)、污染土地范围的划定、污染整治措施的内容及期限、土壤污染调查方法、污染整治之相关技术基准等。
2002年日本政府进行了土壤调查约650件，其中超过土壤质量标准的约380件;2003年，进行了土壤调查大约740件，超过标准土壤质量也约为380件;2004年，共进行了调查838件，其中超过土地质量标准的有454件;而到2006年(见表3)，已收到由于用来生产、使用或者处理有害物质的设施停用或者转用而进行的土地调查结果报告511件，正在进行土地调查的有59件，因发布了行政令而进行的土地调查4件，在所有的调查结果中，161件由于超过土壤质量标准而被载入污染地区登记簿，不过其中70件已经采取整治措施并已从登记簿中去除。从每年进行的土地调查的数量来看，可以看出，《土壤污染对策法》要求土地所有人实施土地调查的工业土地数量不是很多，一年也就500-1000块，只有在为了防止对公众健康造成危害的必要情况下，才会采取危险管理措施。而从调查结果来看，超过土壤质量标准的调查的数量在2006年已经下落，只有161件。
《土壤污染对策法》的颁布实施，在不同层面产生了积极意义，尤其时污染区登记簿自由查阅制度，更是激励了工业界人士采取污染措施控制对土壤的污染，积极参与工业用地土壤调查的数量，自愿采取防止污染土壤的措施。从上面的数据可以看出，《土壤污染对策法》是一部比较成功的法。当然，随着社会发展，许多情况会发生改变，日本政府也及时对《土壤污染对策法》作出调整，以适应新的变化情况。
(作者单位系武汉大学环境法研究所)
原标题：解读日本《土壤污染对策法》
