日本《土壤污染对策法》与土壤污染风险保险的启示

在基本经历了先污染后治理的历程后，日本越来越倾向于采用立法引导、市场主导的环境治理政策。《土壤污染对策法》的制定、修改与土壤污染风险保险业的兴起、发展之间的关联，深刻地体现出日本在解决环境问题上基本方略的调整。

我国目前正处在环境问题集中爆发阶段，保持政府环境管制高压的同时，还需要有效地调动市场手段参与环境治理。在相关立法中为环境治理市场化预留必要的制度空间，是我们需要认真面对的重要课题。

2003年，日本颁布《土壤污染对策法》，确立了土壤污染环境基准。该法实施以来，日本土壤污染治理相关产业保持着两成的年增长率，市场规模迅速发展到两千亿日元以上。根据日本土壤环境中心2010年发布的资料，日本土壤污染治理相关产业的绝大部分，是从事不动产买卖交易的企业或者个人，为了降低个人风险而实施的土壤污染调查与治理行为，基于法律规定的调查和治理行为只占到整个市场的几个百分点而已。

《土壤污染对策法》的颁布，实质性地提升了日本不动产市场中当事人风险管理的需求度，进而带动了土壤污染治理市场化、产业化的发展。2010年，日本《土壤污染对策法（修正案）》（以下简称修正案）正式施行，在土壤污染环境基准的基础上，根据不同区域土壤污染对健康损害的大小程度，进一步划分为“强制措置”和“措置免除”区域，成为通过立法牵引市场参与环境治理的成功范例，对我国具有重要的借鉴意义。

根据保险业发展的基本规律，可保性与市场性是设立保险的必要条件。土壤污染风险保险与其他保险种类一样，首先需要具备将不特定多数人的风险予以分摊，从而降低特定企业或者个人风险的功能。同时，通过保费的增减实现对污染企业行为的规制，实现环境责任的内化，最终减轻社会的环境风险负担。因此，要构建基于分摊多数人风险原则的风险保险，要求保险供应方对风险进行可保性调查，同时还必须考虑保险产品的市场性。

《土壤污染对策法》实施之前，日本土壤污染风险管理分为两种：第一种是通过土壤污染调查与治理技术之类的工程手段进行风险管理；第二种则是通过合同、行政措施等非工程手段进行风险管理。

为提高土壤污染风险保险的市场化程度，日本的此次立法采用了以保险为基础的多重风险管理方式，将通过工程手段与利用合同条款进行风险管理相结合。土地所有人以保险合同为基础，基于保险支付条件实施风险管理，通过保险合同在一定范围内的风险再转移功能，提高了土地所有人投入的积极性，降低了工程手段污染调查与治理的风险。

对于土壤污染环境风险的可保性，《土壤污染对策法》的立法目的在于推动土地所有人实现对土壤污染风险的自主管理责任。该法虽然秉承了环境法领域污染者付费的基本原则，但立法将土地所有人确定为第一责任人，对于污染受害人的求偿，基本由当事人双方解决。同时，《土壤污染对策法实施细则》通过规定土壤污染的环境基准以及土壤污染调查的手段，进一步强化了土地所有人的环境风险管理责任，从而将土壤污染风险的可保利益明确化。

《土壤污染对策法》施行以来，日本诸多保险公司都开发了与土壤污染相关联的保险。到现在为止，东京海上日动火灾保险、日本损害保险、AIU以及三井住友海上火灾保险等保险公司提供的与土壤污染相关联的专业风险保险，主要针对土地所有人、土壤污染调查公司和土壤污染治理公司进行出售，险种主要包括：第三人赔偿保险、土壤净化费用保险、超过净化费用保险、土壤污染净化费用补偿保险、专业保险、承包人保险等。

从日本土壤污染风险保险的销售渠道来看，其市场化程度在逐步提高，但销售手段和渠道尚需进一步探索，特别是土壤净化费用保险和超过净化费用保险等保险，大多只通过与保险公司具有信赖关系的、固定的某些土壤污染调查公司与土壤污染治理公司来销售，其他销售途径并不多见。

日本土壤污染风险保险的险种是基于《土壤污染对策法》对风险管理的要求而设置的，基本覆盖了立法所要求的土壤污染风险管理的全部环节，该法对保险业的发展发挥了市场导向和催化剂的作用。

但是，从制度与政策的角度来看，日本土壤污染风险保险离普及化还有一段距离，转移、分担土壤污染风险的功能并没有完全实现，其中的制约性因素主要来自于立法、司法回应性滞后和相关保险行业经验的不足。

从立法层面看，土壤污染立法对土地调查以及土壤修复缺乏义务性的规定。土地调查与土壤修复大部分是不动产交易市场中的土地买卖双方以及融资机构基于风险控制而实施的。虽然土壤污染风险保险市场存在投标价格竞争，但是大部分从业企业之间对各自的商业信息高度保密。

这样一来，保险公司开发土壤污染风险保险产品所能利用的定量信息就受到了限制，尤其是土壤修复费用和损害赔偿费用等信息的匮乏，导致保险公司在进行土壤污染风险保险产品开发时，面临严重信息不足的困境。

从险种设置、运行和普及化程度看，日本当前可供选择的土壤污染风险保险不多，市场对土壤污染风险保险的内容和合同范围的认知度比较低。此外，起步阶段的市场规模太小，使得土壤污染风险保险不能实现功效最大化。这使得市场需求无法释放，进而导致风险分摊基数不足，保险费不断提高，反过来又限制了市场需求度，阻碍了土壤污染风险保险的普及化。

另一方面，保险公司内部精通土壤污染治理工程、环境法以及污染损害等专业知识和技能的人员数量有限，也导致保险公司没有能力突破土壤污染风险保险市场的现有规模。

从司法对市场的引导力看，《土壤污染对策法》缺乏对第三人环境损害赔偿的直接规定，该法实施后，日本针对土壤污染所提起的诉讼也并不多，导致市场缺少对土壤污染风险细致化评估的需求。

尽管日本社会整体环境意识比较高，对土壤污染风险的认识也越来越深刻，但司法指引功能的不足，影响了潜在购买人的购买动力，从而制约了包括土壤污染风险保险在内的整个环境风险保险业的发展。

为此，日本于2010年4月对《土壤污染对策法》进行了以市场化为目标的修正，部分化解了上述制约因素，对日本土壤污染风险保险业的发展作用显著。

修正案在原立法所确定的土壤环境基准的基础上，将超标区域划分为两种：第一种是某一区域存在着超基准的污染且附近有居民饮用水井的，属于“措置区域”，对该区域强制要求进行污染土壤的调查、修复和治理。

第二种是“土地用途变更申报区域”，即某区域土壤虽然存在着超基准的污染，但是并不会因此直接引发地下水污染等环境危害，此区域在土地用途不变的情况下可按现用途继续使用，但变更土地用途时须进行申报。

修正案要求，超土壤污染基准区域的土地进入“土地用途变更申报区域”，必须经过申请，否则使用或者交易土地须适用强制措置手段。申请的程序是，经由超基准污染区域的土地使用人进行自主土地调查后提出申请，经批准后，该地块即可纳入“土地用途变更申报区域”。

日本这种根据土壤污染对居民或公众实际健康损害程度进行的用途管制，类似于美国的“措置免除”（NoFurtherAction）制度。“措置区域”要求强制进行土壤污染调查和治理。修正案实施后，面向土地调查机构的风险保险，以及措置区域中面向承包人和污染治理机构的风险保险普及率增长明显。

修正案对“土地用途变更申报区域”的土壤污染贯彻了“风险预防”的立法原则，即只要变更用途，使用人就必须对因此可能产生的风险承担无限责任，客观上强化了土地使用人购买土壤污染风险保险的意愿。

另一方面，由于修正案规定，经申请进入“土地用途变更申报区域”的土地，实行“措置免除”原则，即变更用途后取得使用权的企业或者个人，可以不承担因改变用途而发生的污染治理费用，该区域土地原使用人为了减少甚至免除土壤污染治理费用，将会自主进行土地调查，并为拟申请成为“土地用途变更申报区域”的土地购买土壤污染风险保险。

由此，土壤污染风险分摊的基数将变大，有利于土壤污染风险保险的普及化。同时，由于申请划定为“土地用途变更申报区域”时，需呈报使用人自主土地调查与治理报告，面向土地调查机构的风险保险普及率也显著提高。

作者简介：

鄢斌，华中科技大学环境资源法研究所副所长；

王玥，中南财经政法大学公共管理学院。

原标题：立法引导市场参与环境治理 ——日本《土壤污染对策法》与土壤污染风险保险的启示