【热点】五人评：从则西事件看PPP运动的缺陷

近日，财税大观发布一篇题为“则西之死的反思，谁该贡上那颗该杀的人头？”的文章，引发了业内关于PPP的思考。以下为四位业内资深人士的评论：

E20研究院执行院长、E20环境平台高级合伙人薛涛：

记者杜涛很及时的把“则西百度”事件话题延伸到了PPP。今天正啃着《PPP革命》这本书，不时扫下朋友圈，疑惑多多暴漏理论修养不足不由的呼唤下教父来解答下这些疑问。

1、公共服务和私营业务之间的界限其实很容易模糊，比如百度搜索已经几乎具备了公共产品的特质---不可或缺（因为党不让谷歌来）、被广泛使用、大量沉默成本、用户成本相对较低（看似免费，服务失败（则西案也算一种）时则损失可以巨大）、涉及服务网络。当非公共产品公共化（移动互联加剧了这个过程）政府的责任该如何体现？

2、医院这类公共产品已经在第一期市场化中千疮百孔，PPP2.0时代又会发生什么？其他领域在社会资本直接面对用户特许经营的模式下，比如养老啥的，未来又会发生神马？另外这也说明一定要把特许经营和政府购买型PPP分开的必要性啊，前者更易监管不到位危害百姓。

清华大学土木水利学院建设管理系教授、著名PPP和项目管理专家王守清：

不管特许经营还是政府购买服务，必须：1）政府监管；2）公众监管；3）第三方（专业机构）监管；媒体监管。不符合要求，使用者和政府拒绝支付，施以重罚，列入黑名单…

另补：

昨天在某PPP微信群中，结合则西事件讨论非常热烈，发改委、财政部、保监会、亚开行、国咨、律师、记者等各路PPP大咖积极参与，E20给整理成文。

之后又就PPP目前推广问题，特别是过热和变形问题，热烈研讨。我的发言更多，但上文已经刊出，关系不那么密切。下面文字和截屏补上我的主要发言，供参考（个别文字有微调）。

现在可怕的是有的地方上级政府对下级的考核指标有PPP数量。有地方官员说：财政承受力评估不做假就做不了几个PPP项目。其实不是各部委PPP文件不对（当然有协调不足的问题），主要是地方政府把PPP玩坏了。地方政府用的“政府采购”不少是偷换概念，与中央部委说的规范PPP中的政府采购/政府购买服务也差距太远。

现在对PPP，宣传要降温，考核地方不应考核PPP数量和落地率，要严控10%财政承受力。要加强政府债务管理，PPP是加强政府债务管理的产物，但正在沦为政府融资变相举债工具，如果控制不好，后果比BT大和影响长。

等一些PPP项目出问题后，大家就开始吊打PPP了，全然忘了真正的干系责任人，就像BT项目出问题后（如造价比传统模式高太多、地方政府寅吃卯粮形成20万亿地方债、政府无力回购后违约等），中央2012年463号文封杀BT，似乎是BT的错了！

目前不少中央部委政策出问题，是有的地方政府乱来，有的咨询/律师又把控不住（不听话拿不到项目和咨询费），专家还到处误导政府官员和投资者。PPP出问题，不少PPP的错，是做PPP的人和相应制度的问题。

我曾经提过的“构建中国PPP法律和制度体系”一文中的四大原则，基本上没有实现（但中央文件有提），但应该大家都已明白该努力了，任重道远。在国内，学术界很难也不敢影响政府，只能靠群内官员、咨询和律师。

剁大东：

昨晚群内甚是热闹,热点问题频出,虽然谈了一些个人看法,但感觉点比较发散.今早,散步之余,进行了一些思考,理了理问题和回答问题的逻辑,在此向各位大咖和专家作一汇报,供参考。

第一,赞成PPP不能搞运动化，一哄而上。按照PPP的内涵、机制原理，它是快不起来的，现在所谓的运动化不知道定义和标准是什么，可能是不是关注的人多了，想搞PPP的人多了。这在某种程度上也是好事吧，不能只许自己搞PPP，自己觉得自己搞得好，别人搞就不行，能力差、会把PPP搞砸吧？PPP走得慢、走得稳，才可能走得远，这应该是共识。

第二，坚决反对借批评PPP运动化、PPP推进存在诸多问题为由头，为过去的举债搞建设模式歌功颂德，并且要重回老路（这是每次我忍不住嘴的主要原因@刘世坚律师）。我一直在强调，本轮PPP的理念和内涵是没错的，它在机制原理上至少在两方面优于传统举债模式：一是通过增强市场约束来抑制/规范政府行为，政府想干事，条件谈不好，市场不响应，这事干不了；二是在制度上有利于保障公共产品和服务的质量。过去举债搞建设模式下，政府干好干坏都得还钱，但在PPP模式下，可是社会资本花钱替政府干活，活干不好政府是可以不给钱或者少给钱的。因此，PPP只要能往前进一小步，对老百姓而言可能是一大利好。

第三，不必为PPP失败的后果操太多的心，可能没想像中那么严重。目前，假PPP、不规范的PPP其实还是“新瓶装旧酒”，借PPP之名行变相融资之实，所以最差也不过走老路，增加政府性债务规模而已。昨天，群里有大咖说4万亿的融资平台，8万亿的PPP项目，这话值得审慎思考。4万亿元政府投资带来了20多万亿的融资平台政府性债务，合计约30万亿，8万亿的PPP项目会带来多少万亿的债务呢？最多8万亿，道理很简单，8万亿全部落实，那都是社会资本掏的钱，干好了政府给多少钱都合适，干不好政府可以不给钱或者少给钱，支付区间为0-8万亿元。而且，PPP搞砸了跟过去举债搞建设的后果一样，都是印钞解决，没有谁比谁高大，不过PPP好歹把社会资本装进去了，一起承担，呵呵。有情提示大家关注一下专项建设基金，按照每个项目提供20%的资本金，2万亿可以带动10万亿，中央财政每年贴息几百亿，二三十还本付息，大家琢磨一下哈。

第四，政府能力不能匹配PPP，不是不应该搞PPP的理由。一些观点认为，英国、澳大利亚这些国家才做了多少PPP项目，中国怎么这么多。甚至认为，只有在能力匹配了，法制建设和信用环境达到了才能搞PPP？真的是这样吗？举个例子，瑞士没有PPP，这个国家能力不差吧，法制建设和信用不错吧，但为什么没有搞PPP呢？道理很简单，一个人有能力把事情做好，节约成本、提高效益，干嘛费劲请人帮忙呢？所以真正等能力到了、法制健全了，可能就不需要PPP了。中国为什么需求旺盛呢？因为中国投资需求旺盛，但到了财政难以持续的地步，没钱了又要上项目，只能找PPP，所以PPP成了一个筐，什么都往里装，居然成为短期稳增长的重要措施，我也是醉了。但PPP由于引入市场机制，从方向上看，对于撼动或推动改变长期行政配置资源的局面是有利的。最后，是不是有钱的政府可以不搞PPP？答案也是否定的，有钱不代表有能力，不代表老百姓能满意，有钱的政府如果要让老百姓满意，对老百姓负责，可能也需要搞PPP，不是吗？考虑到中国的国情，个人认为，在政府能力不比韩国、日本、中国台湾好太多的情况下，可能更需要PPP。当然，朝鲜完全可以不搞PPP，因为他没有私人部门，政府用机关枪对老百姓负责，这也是一种选择。

最后，不能像狼教授一样，只说问题不说出路，个人提三点建议：一是加强政府性债务管理，象群内大咖说的，谁违规举债抓谁坐牢，而不是谁搞PPP谁给补贴追究谁的责任，社会资本不容易，都把钱掏出来替政府干活了，政府还不能给补贴？@寒江雪；二是保持定力、修养生息。这条其实最重要，大干项目、变相融资都是不断扩大公共投资规模拉动经济增长的产物阿。现在不搞大规模刺激，但持续的定点“滴灌”规模也不小啊。投资是要有人负担的，公共投资只能是公众负担，要么付费，要么缴税（含通货膨胀税），要么让渡公共资源。现在财政承受能力已经明显不足，长期搞下去，公众和公共资源的承受能力也会不足的。当然，土地70年产权到了，咱又可以重新来过。呵呵。三是加快PPP制度建设。对立法不要期望太高（你们懂的，多少法律沦为。。。），市场约束、舆论约束可能更管用，目前PPP的成效主要在于引入了竞争性程序，虽然围标、恶性竞争时有发生，但好歹走了一个公开、相对透明的程序。下一个管用的估计是信息披露办法，当然，谁也不愿意在阳光下裸晒，依然是任重道远，但头已经开了，能往后退吗？后面是老虎哦。

以上，是个人对大家关心问题的一些思考，仅代表个人，谢绝转载。

君合律师事务所合伙人刘世坚：

2000年前后，度娘远不如现在这般风光。后因谷哥桀骜而被扫地出门，慢慢的才混到今天的场面。太阳底下无新事，竞价排名本来已是公开的秘密，再有正义感的围观群众，只要没有切肤之痛，早就麻木得习以为常，沉默的大多数就像你我他。但是，和自成体系的江湖郎中搅在一起，并导致无可挽回的损失，却让“恶”之拷问再次避无可避。这两天网上声讨“真凶”的文章和帖子铺天盖地，在对此表示尊重和关注的同时，P3带路群愿意将此事引申开去，着重谈一下搜索引擎、江湖郎中和PPP之间的关系。我们觉得，此三者之间所存在的共性与关联，也许能够为上述拷问和声讨提供一些答案或启发。

一、市场准入

市场经济的天敌有很多，垄断就是其中之一。搜索引擎之所以可以搞竞价排名，而且趋之者若鹜，最重要的原因当然是垄断。而垄断地位的取得，则有赖于对竞争的限制。倘若有实力、有技术、有质量的玩家无法进入市场，或者被各种奇葩游戏规则缚住手脚，那么再好的模式，也难免沦为少数人的狂欢。今天的PPP何尝不是如此？

另一面，江湖郎中啸聚网络，并在公立医院登堂入室，这不仅是拜前述垄断所赐，也暴露出相关市场准入规则的严重问题。有无规则？有无监管？何人监管？何人问责？这四个问题，同样可以拿来拷问PPP。所幸的是，近年来的PPP在这几个方面已取得较大进展，最起码业内已有相当的共识，但仍有很大的改进空间。

规范市场准入，开放市场竞争，此二者并行不悖，不可偏废。

二、服务边界

PPP模式在中国的适用范围虽广，但主要还是集中在公共或准公共产品与服务领域，也就是做那些原本仅由政府负责的事。这时候人们自然会问，政府都做不好的事，社会资本凭什么就能做好呢？他们的道德感、正义感和社会责任感能够抵挡得住商业利益的诱惑与冲击吗？答案，当然是不能，央企国企也难说。正因如此，服务的边界很要紧，绩效考核很重要，收益的机制要顺畅，受众的利益要保障。否则，类似搜索引擎这样从私营服务的角度提供准公共产品的跨界玩家，就极有可能对公共利益造成伤害，而无从制约。相比于那些依赖于政府付费的PPP项目投资人，拥有亿万用户和众多金主的搜索引擎，甚至更加难以节制。

划定服务边界，明晰责任范围，此为政府之责，不宜推却。

三、合理收益

在某种程度上，市场上玩家的收益就是市场准入与服务边界相结合的产物，无论合理与否，一定有其内在的逻辑。而无视这种逻辑，或者否认资本逐利的天性，无疑不是明智之举。在规则不清，监管不力的大环境之下，一味地指责商人嗜血，其实并无太大意义。如果说完美的市场所能达成的财富分配结果，也不一定能使人人满意，一个不完美的市场，又怎能一次划定收益的合理边界呢？我们需要做的，是尽可能地完善游戏规则，放开应该放开的领域，加强应该加强的监管，让市场的归市场，政府的归政府，而不是把所有的希望都寄托于任何一方的大智慧或道德底线。搜索引擎和江湖郎中（“搜狼”）是这样，PPP也是这样。

“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”。诚哉斯言，但不可止步于此。

四、有效监管

有关政府的监管措施与水平，算得上是PPP圈子里的一个老话题了。很多人担心，“PPP的摊子铺得这么大，又都是公共或准公共产品与服务，后续的、甚至是全生命周期的政府监管到底能不能跟得上”？同时也有人质疑，“如果我们坐等政府提高治理水平，然后再去推行包括PPP模式在内的市场化改革，又会不会错失改革的时机？边干边学的PPP难道不比以前的城投债要好些”？必须承认，这两种说法都让我颇有共鸣，原因不明……

“搜狼”事件让人们似乎更有理由支持上述第一种论点，即政府监管能力堪忧，PPP泛化的结果估计会是一地鸡毛。但是，改革行至中途，水深且急，既得利益尾大不掉，民生需求有增无减，进亦难，退亦难，怎一个难字了得？

话说回来，世上无难事，只要肯放弃。各位只要甘心认投，放弃就是了。不愿意放弃，那就接着争，接着整！特录旧文如下，与诸君共勉：

“农历甲午年间，PPP骤火于天朝上国，次年大行其道。地无分南北，人不分官民，凡谈经论政者，或曰P3，或曰3P，皆琅琅上口，头头是道也。而细听之，差之毫厘处居多，谬以千里者甚众。更有可叹者，一文既出，万方抄袭，原创者几希。

然，为P3之大计，带路之伟业，我群诸公自应奋起，勤于任事，居庙堂之高则立法以御天下，处江湖之远则实干以见真知。余虽浅陋，愿与诸君分享P3实务之偶得，朝花夕拾，历久则弥香。”

锦天城高级合伙人刘晓军律师、合伙人刘飞：

要我看来，把PPP做好至少有三个要素：1、把PPP适用的领域划清楚，即在这个领域做这种项目必须用PPP，把篱笆扎牢，不然全被政府采购、ABO神马的变种给变掉了；2、严格规范项目特征和操作流程，这个必须以第1为前提，否则PPP规定的越严格，走小道做变种的越多；3、有公开有竞争有奖有惩，全方位全流程严格监管。

剁大东对刘飞说：我无法赞成您更多~

附原文：

则西之死的反思，谁该贡上那颗该杀的人头？

今天没有打算写这个，今天毕竟是地税嫁女，国税娶妻之日，女与妻为营业税。

当看到这些之时，愤怒？还是悲怆？还是对国民的担忧？

居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君。

首先要贡上人头的便是那些高高的监管部门，体制部门。

从则西的死看到了一个充满漏洞的中国医疗体制，一个没有监管、胆大妄为、坑民的监管体制。

记得有个兄弟，学医，毕业问他，是否回老家那所著名的部队医院，他像开玩笑的是的看着我，怎么可能回去？那个医院除去核心骨科，早就全被外面的人包了。

记得在一个非常高端的读书会，面对那么多的听着，笔者当时真的想问嘉宾，面对各个大医院外包业务，如何看待？

记得在看PPP业务时，医院还是属于事业单位，公益事业单位，你确定真的是吗？

从某个地方的疯狂，到全国性的包围，当真让国民陷于了病不起的状况。一些医院，除去为高端领导服务的某些核心科室，其余全部外包，疯狂的逐利行为，不对，疯狂已经不足以形容他们，丧心病狂的逐利行为，如何让处于金字塔底层的百姓，不好意思，词语表达不准确，是人民看得起病？

我们的监管呢，我们的改革呢？

医疗体制改革，改革多少年，花了几万亿，效果呢？医疗卫生体制该反思，某部拨出的钱该审计。

食品药品监督管理部门呢？我是信不过的一个部门，一个三鹿奶粉的事情，这么大的一个事情处理的，居然都能提拔，你确定相信他们去监督吗？山东疫苗事情，有没有他们的渎职？

对于百度，也许百度在这个里面是最“冤枉”的。它本身就是一家公司，在做的就是一个赚钱的生意。

他的问题是以一家公司的道德问题，如同一家大的公司，要有社会责任感一样。百度欠缺的是道德和社会责任感。

医院，特别是那些给病人以希望的公立医院、三甲医院，几十年的教育，认为银行是国家开的，医院是政府开的，都是可以值得信任的，可是呢？背后的肮脏谁有能了解？

最后便是中国著名的某地，或许其他地方都会产生的类似某地，这是一群聪明的人，懂的怎么做生意的人，钻了监管漏洞，或者其他，就算没有他们，也会出现你们，我们，毕竟是一个有着庞大利润的区域。人性贪婪，逐利。若是没有制度、监管约束，变会无限膨胀。

或许因为则西的死，或许是因为什么，横行了这么多年的医院外包业务，该从监管和医院里摘一个出来祭旗。

看到了太多，写完已经没有太多的愤怒感，想想这些年的经历，土地有政府的利益和房地产商的掺杂，若弱势的还是百姓，看病也成了这样。真不知，中国百姓，民族出路在何处？

原标题：五人评：从则西事件看PPP运动的缺陷