治污模式十几年发展缓慢背后：第三方治理血脉如何通？

“环保系统‘十三五’推进环保产业发展的思路和重点是推进政府购买环境服务、环境污染第三方治理和环境监测社会化。”环境保护部科技标准司副司长胥树凡日前表示。其中，第三方治理是环境保护部推动多年的治污模式，但多年来发展缓慢。

近年来，各地区、有关部门在第三方治理的探索中也意识到存在体制、机制不健全，法律、政策有待完善等问题。为推行第三方治理，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》(以下简称《意见》)。

第三方治理为何多年来发展缓慢，已有问题能否通过新文件的落实而解决，环保部门还有哪些工作要做?

1多年来为何发展缓慢?以前没有形成政策导向，实践在体制和政策障碍夹缝中探索，此次《意见》明确推进思路和范围

环境保护部从十几年前就开始推动第三方治理，一些地方政府和企业也积极响应。但现实中，第三方治理仍然发展缓慢。

据估计，我国工业污染占总污染的70%，是环境污染的主要来源。第三方治理主要针对工业领域，但我国目前工业污染治理设施的社会化运营比例仍相对较低，只有5%左右。相比之下，城镇污水处理设施的社会化运营比例已经达到50%左右。

对此，胥树凡认为，第三方治理多年来发展缓慢的原因是以前还没有形成主要的政策导向，一些地方和企业发展第三方治理是在体制和政策障碍的夹缝中探索，遇到过很多问题。但是，这些问题是政策缺失造成的，不是治理模式的先天缺陷。

2014年9月，“企业环境污染第三方治理”得到国家高层批示，国家政策导向得以明确。近日，国务院出台的《意见》再次提出，第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。要以环境公用设施、工业园区等领域为重点，以市场化、专业化、产业化为导向，营造有利的市场和政策环境，改进政府管理和服务，健全第三方治理市场，不断提升我国污染治理水平。

同时，《意见》提出了主要目标，到2020年，环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发。

2模式推行如何消除误解?收费定价成为市场行为，责任追究主体明确，环境监管更加集中

尽管《意见》提出了第三方治理的发展目标，但业界担心由于思想观念影响，传统环境保护发展模式下的既得利益者和一些有“懒政”思想的地方政府等，并不能积极主动地推动第三方治理，以解决新形势下的环境问题。

“政府对环境治理的紧迫性应该比企业更强，而有些地方政府既不把市场放给社会，自己又管不了，反而认为第三方治理模式存在问题。”胥树凡说。他总结了一些对第三方治理的质疑，主要包括污染治理服务收费定价难、违法排污责任主体确定难、政府环境监管难等。

“这是站在旧的环境治理模式下，看第三方治理这个新事物所造成的误解。其实，这些困难在之前的其他治理模式中也存在，并不是第三方治理带来的新问题。”胥树凡认为，反而是第三方治理为解决这些问题找到了出路。

首先，对于污染治理收费定价问题。实行第三方治理后，无论政府和企业购买第三方服务，都不再是通过行政手段定价或不透明的手段定价，而是通过市场定价形成合理的价格，能够客观反映环境污染治理的实际需求。定价成为市场行为后，治理的价格会日渐公平合理，政府只需要保障公平竞争即可。

第二，对于违法排污的责任追究问题。第三方治理是把企业污染治理的直接责任通过经济支付的方式转移给第三方，属于民事转让。因此，违法排污的责任也随之转移给第三方。在第三方治理的模式下，生产企业仅仅是污染物的生产者，第三方治理者才是法律意义上的排污者，应该承担责任。从法理和现有法律看，法律主体非常明确。

第三，对于政府环境监管问题，把过去由政府直接负责的公共性环境污染治理，如污水垃圾处理等，转变成第三方治理，避免了政府本身的行政干扰和保护。第三方治理模式下，服务与被服务的方式更有利于政府实施监管。特别是对工业园区，过去要面对每一个排污企业，现在集中监管第三方治理公司更容易。

此次发布的《意见》也针对这些问题做出了规定。比如针对收费定价问题，提出完善价格和收费政策;针对违法排污的责任追究问题，提出明确相关方责任，并规范合作关系;针对监管问题，强调完善监管体系。

3创新制度下政府部门要做什么?做好监管者，探索监管考核机制和服务模式，引入第三方考核体系

《意见》指出，要以环境公用设施、工业园区等领域为重点，以市场化、专业化、产业化为导向。一是要推进环境公用设施投资运营市场化，二是要创新企业第三方治理机制，在工业园区、重点行业积极培育第三方治理的新模式、新业态，选择有条件的地区和行业，探索实施限期第三方治理。

不过，全国工商联环境商会秘书长骆建华指出，市政领域市场基本已被抢占完，今后，环境企业的市场将主要在工业治污领域。相比市政领域，环境企业参与工业治污的收益也会更高。

环境保护部科技标准司科技处处长冯波强调，在工业企业中推进第三方治理，要避免混淆购买主体。企业治污合同的甲乙方分别是排污企业和环境服务公司，前者为第一方，后者为第三方。目前，国内都在避免第一方和第二方的说法，实际上，要明确作为监管者的地方政府是第二方。

“在普通的企业污染治理中，政府与合同无关，只起到裁判员的作用。只有在历史遗留问题中，政府负责兜底时才可以作为第一方即合同的甲方。”冯波说。

胥树凡表示，在新的环境保护模式下，政府需要创新制度更好地推动第三方治理。下一步，在工业园区推广第三方治理也将成为环保部门的工作重点。环境保护部将建立生态工业园区，继续推进环境服务业试点。

“以后要开展地方试点，进行政策机制、监管机制、考核机制和服务模式的探索。对现有的试点加强跟踪检查，总结交流经验。”他说。

对于《意见》中提出的“进一步激发社会资本进入污染治理市场的活力”，胥树凡此前也曾建议政府可以建立一个平台，尝试建立公共环保基金、股份制、股权抵押等可行的模式，制定完善政策保障措施，以及采取公开、透明的监督手段，鼓励民间资本进入环保市场等。

然而，他认为要求地方政府把市场让出来，让国企和民企在同一平台公平竞争，享受同等的金融等待遇，避免所有制歧视，这一点较为困难。

此外，环保部门的环境监管要建立严格的第三方治理绩效考核机制。同时引入纠纷仲裁机制和第三方考核体系，明确相关方权利责任义务，建立问责机制，保障考核的公开性、透明度，接受公众监督。

E20环境产业研究院执行院长薛涛认为，环保部门监管到位，不但可以让以前只建设不运营的环保设施真正进入运营状态，还会促使工业企业在环保设施建设阶段选择更合理的工艺设计，选择更优秀的环境服务公司。“而要引入第三方专业机构，帮助处理合同签订和执行中的问题，还需要一个过程。”薛涛说。

来源：中国环境报