环保部完善创新环评制度 加强全过程监管推动绿色发展

为创新环评制度与改善环境质量，环境保护部近期连续出台了一系列环评制度性文件,主要包括《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见(试行)》《建设项目环境保护事中事后监督管理办法》《建设项目环境影响后评价管理办法》《建设项目环境影响评价区域限批管理办法》《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》和《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见(试行)》等内容。

环境保护部副部长潘岳表示，这些制度安排是对《关于加快推进生态文明建设的意见》和生态文明体制改革总体方案的具体落实。陈吉宁部长要求，要坚持以提高环境质量为核心，从改革环境治理制度入手，实行最严格的环境保护制度。环评作为重要的环境管理制度必须率先突破。按照这一要求，环境保护部出台了系列制度性文件，为环评在更高平台、更大范围、更深层次发挥源头预防作用提供制度保障。

潘岳说，这批制度安排的首要重点是推动规划环评落地。以规划环评为引领，全面推进生态环境治理体系与治理能力现代化。现代管理学非常注重战略风险管理，通过预先控制、实时控制和事后控制，有效规避战略决策与实施过程中的风险。战略和规划环评正是环境保护领域实施战略风险管理的有效手段。

潘岳表示，规划环评是预先控制的龙头。陈吉宁部长已多次指出，污染防治，防在前、治在后，预防是环保的第一要务。这就要求通过规划环评在决策链前端的早期介入，将“源头严防”理念有机融入产业规划、城市规划、流域与区域规划中。当前，规划环评落地难已经成为环评源头预防作用发挥的“拦路虎”，如果不尽快在制度设计和执行上实现大的突破，不能在参与宏观综合决策、优化空间布局和严格区域环境准入方面充分发挥重要作用，大范围的区域和流域环境质量恶化的趋势将难以遏制。

潘岳介绍，为推进规划环评落地，环境保护部正在积极推进《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的修订，力争在明确责任主体、强化管理程序及责任追究等方面取得突破，相关法律法规的修改已纳入立法机关的工作程序;同时抓紧制定一系列制度性文件，促进环评参与宏观综合决策和发挥源头预防作用。

在内部工作机制方面，环境保护部研究制定了《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见(试行)》，切实推进在规划环评中严守“空间、总量、准入”三条红线，提升规划环评质量，充分发挥规划环评优化空间开发布局、推进环境质量改善和推动产业转型升级的作用。发布了《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》，强化规划环评的刚性约束，推动项目环评落实规划环评成果，形成联动反馈的内部工作机制。配套制定《产业园区规划环评“清单管理”和与项目环评联动的试点方案》，以管住宏观为前提深化简政放权，推进园区建设项目环评审批制度改革。

在外部协调机制方面，环境保护部联合国土资源部印发了《关于做好矿产资源规划环境影响评价工作的通知》，指导和规范矿产资源规划环评工作，统筹资源开发与环境保护。联合住房和城乡建设部研究制定《关于加强城市规划环境影响评价工作的通知》，促使规划环评在优化城市生产生活生态空间布局、改善城市环境质量等方面发挥更大作用。根据大气和水污染防治行动计划要求，发布了《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见(试行)》，在环境问题较为突出的区域、流域实行规划环评会商，推进区域、流域环境污染联防联控。同时，环境保护部还与国家发改委、交通运输部、水利部、国家能源局等部门建立了合作机制，联合推动铁路网、公路网、水利水电等重大规划环评。

潘岳说，环境保护部已经启动了京津冀、长三角、珠三角地区战略环评，遵循生态保护红线优布局、行业总量控规模、环境准入促转型的基本原则，探索空间优化开发、经济绿色转型和资源环境协调发展的对策。并指导连云港市组织开展战略环评试点，探索区域污染物行业排放总量管理模式，加强战略环评与城市、土地、基础设施、产业等规划衔接，以环境保护优化区域发展。

潘岳表示，除了规划环评，还要对建设项目进行事中事后的实时控制即“过程严管”，把环评贯彻在项目建设的全过程。为此，环境保护部发布了《建设项目环境保护事中事后监督管理办法》，这是贯彻国务院放管结合要求，部委出台的第一个加强事中事后监管的规范性文件，明确了国家和省级环保部门监督指导责任、市县级环保部门属地管理职责，强化了建设单位主体责任，规定了地方党委政府领导职责，明确了监管内容、程序、方式等，为强化事中事后监管奠定制度基础。出台了《建设项目环境影响后评价管理办法》，对一些特别重大、复杂、敏感项目在运行一段时间后，要求建设单位对其实际环境影响及生态环境保护措施有效性，进行分析、验证与评价，采取改进措施，减缓项目实施后环境影响。

潘岳指出，事后控制体现为“后果严惩”，这是全过程环境监管制度的根本保障。长期以来，规划环评“编而不评”“未评先批”“评而不用”、建设项目“未批先建”“擅自变更”“未验先投”等现象屡禁不绝，既是环境污染、生态破坏和突发环境事件的罪魁祸首，也是布局混乱、产能过剩、开发无序的主要原因，必须尽快建立责任追究体系。

为严格落实新《环境保护法》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，环境保护部正在抓紧制定《规划环境影响评价责任追究实施办法》，对未依法开展规划环评，提出党政领导干部责任追究的原则要求。发布了《建设项目环境影响评价区域限批管理办法》，对未达到国家环境质量目标、存在严重环境违法行为的予以限批，督促地方政府和企业依法履行环保责任，集中解决突出环境问题。印发了《关于进一步加强环境影响评价违法责任追究的通知》，对情节严重的环评违法行为，移送纪检监察机关，追究相关人员责任。全面修订《建设项目环境影响评价资质管理办法》，建立环保部门上下联动监管机制，将环评资质管理与项目环评审查有机结合，对环评机构和人员实施双重追责。此外，《环境影响评价法》修正已经纳入立法计划，修正的核心内容之一就是大幅度提高对“未批先建”环评违法行为处罚额度，彻底解决“环境违法成本低、守法成本高”的问题。

潘岳说，加强全过程管理还需要注意两个问题，一是在按照国务院要求简政放权的同时，确保“放得下、接得住、管得好”。为此，环境保护部陆续发布了《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录(2015年本)》、新的《建设项目环境影响评价分类管理名录》以及火电、水电、钢铁、铜铅锌冶炼、石化、制浆造纸、高速公路等7个重点行业环评审批原则，科学调整了部分环境影响相对较小的建设项目环评审批权限和环评类别，统一行业环评管理尺度。二是充分发挥全社会的力量，扩大公众参与。环境保护部印发了《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》，明确了信息公开的责任主体、范围、方式、内容，确保建设项目环评实现全过程、全方位、全覆盖信息公开，保障公众环境知情权、监督权和参与权，促进环保部门规范、公正、透明审批，企业依法履行环保责任，推动形成政府、企业、公众、媒体共同参与的环境治理体系。

潘岳最后表示，“十三五”是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜阶段，也是改善生态环境质量的重要窗口期和攻坚期。构建完善的源头预防制度体系，既是生态文明建设的总体要求，也是当前环境保护工作形式的迫切需要。环境保护部将继续推动相关法律法规的修订和相关制度的出台。同时，按照中央“三严三实”的要求，狠抓制度执行，落实在防治污染和保护生态的实际行动中，落实在环境质量改善的实际效果上。