垂直管理是体制改革的关键一步

十八届五中全会提出，省以下环保机构监测监察执法垂直管理，市级环保局实行双重管理，县级环保局不再单设转为市局派出机构，这是环境管理体制的重大变革。

实行垂直管理，可以说是突破体制弊端、落实政府和部门环保责任、规范和强化环保机构队伍建设的关键一步。推进环境管理体制改革，如何理清履职与监管、监管与统管、垂直与属地的关系值得深入探讨。

实行垂直管理就是要强化地方政府环保责任。将省以下环保机构改为双重或垂直管理，把环境监测监察执法职能从地方政府事务中独立出来，有利于建立严格独立的环境监管体系、科学规范的环境监测体系、公正严明的环境执法体系。主要有两大作用：一是督促地方政府依法履行环保主体责任。长期以来，一些地方政府重发展、轻环保，导致环境问题不断积累，违法违规行为屡禁不止，甚至干预辖区环保部门执法监管工作。环境管理体制改革，以及党中央和国务院相继出台的《党政领导干部生态环境责任损害责任追究办法》、《环境保护督察方案》、《领导干部自然资源资产离任审计试点方案》等文件，其核心就是要强化地方政府环保责任，纠偏发展路径，警示和惩戒破坏生态行为。独立于地方政府的环境监管机构，不必再超越权限、违规、甚至违法为经济发展保驾护航，使严格监管、严格执法有了体制机制保障。实行垂直管理，进一步促使地方政府通过规划、政策、投入、建设和监管执法等方面综合施策，切实履行起环保属地责任。

二是独立公正评价地方政府环保政绩。以往管、办不分，甚至弄虚作假，已经严重损害了地方政府的环境公信力。建立一套独立、公正、规范的环境监管体系，统一监管尺度、统一监测标准、统一信息公开、统一责任要求，真实评价地方环境质量状况，客观反映地方政府生态环保工作成效，使党政领导干部环保政绩考核等制度更具可操作性。强化环境监管、激励与约束作用同步体现，将使地方政府真正树立环境责任意识，加大投入，主动治理，长效保护，使生态环境质量持续改善成为可能。

实行垂直管理更要落实部门监管责任。有效实施环境保护统一监督管理的前提是各行政、司法部门各司其职、履行法定环境监管责任，没有各部门的监督管理，何来环保的统一监管。垂直管理能否顺利进行、能否见到实效，理清部门职责分工是关键。环境保护规划、政策、措施等必须统筹纳入发改、组织、人事等部门的相关综合规划与工作考核之中;环境保护投入、建设、发展等必须统筹纳入财政、住建、国土等部门的相关投资计划与实际建设之中;环境保护污染防治、自然保护、生态修复等必须统筹纳入工农业、林牧业、矿产业等部门的生产发展与治理保护之中;环境保护监管、监督、执法等必须统筹纳入工商、城管、公检法的相关日常监管与司法打击违法犯罪之中等。充分发挥各相关部门在生态建设和环境保护工作中的重要作用，形成管资源管环保、管行业管环保、管生产管环保的工作格局。环保部门主要履行严格环境监管执法，科学监测评价环境质量，系统研究分析环境问题，提出治理保护对策建议，参与经济社会发展综合决策，并依法对下级人民政府及其有关部门环境保护工作进行监督，真正实施统一监督管理。

实行垂直管理就是要规范和强化环境监管机构队伍建设。当前，生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。而因历史原因，环保工作起步迟、机构队伍规模小、环境监管任务重，因此迫切需要对我国环境管理体制进行重大改革。实行垂直管理改革不能简单地统收统管，应探索建立政府、企业、市场、社会“四位一体”的综合技监管体系。

政府层面，适当充实壮大环保监管执法力量，提升队伍素质，加强技术装备，增强环境监测监察执法的统一性、权威性、有效性。要按照国家《生态环境监测网络建设方案》要求，明晰事权、落实责任、健全制度、科学规划、集成创新，尽快实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，实现数据共享互通、监测监管协同。市县两级地方人民政府更要适应垂直管理改革的新形势，更多地通过购买第三方环境监测服务，综合分析研究大气、水、土壤环境污染原因、质量变化情况等。企业层面，进一步明确、法定强制排污企业自测自报，督促企业向社会公开监测信息。进一步建立完善污染源在线自动监测监控体系，建立完善以一企一档为核心的环境监管与移动执法系统。既落实企业污染源日常监测的主体责任，激发环境监测的市场需求;又弥补环境监管力量不足，提升环境监管水平，实现环保科技强警;更给社会公众知情权、参与权和监督权。市场层面，全面放开除环境质量、污染源监督监测和预警应急监测以外的环境监测(检测)市场。鼓励支持各相关部门、高等院校、科研院所和各行业企业环境监测(检测)机构走向市场，鼓励支持国内外各单位、企业或个人投资建设第三方专业环境监测(检测)机构，大力培育环境监测(检测)市场，制定出台相关环境监测(检测)市场准入、规范运行、监督管理等配套制度。既缓解各级环保监测机构人手装备不足之矛盾，又充分发挥社会已有监测(检测)机构人员设备的作用，更为地方政府、排污企业提供全面周到、科学规范的环境监测(检测)服务。社会层面，建立完善公众监督机制，发动全社会力量关注企业运行、关注环境质量、关注环保工作，形成对环保专业技术力量的有力补充，实现环境监管的全民参与。

突破固有的环境管理体制，实行环境监测监察执法垂直管理，涉及法律、法规修订等制度配套，涉及政府管理规程调整完善，也涉及人事、经费等具体安排，是一项复杂的系统工程。在加强生态文明建设、谋划“十三五”的关键节点，必须统一认识形成共识，抓住机遇果断推进，系统设计制度配套。

作者系江苏省环境保护厅副厅长

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