环保费改税：一字之差的距离

环保税终于要来了。

有人翻出了环保税立法的“黑历史”——从上世纪90年代中期就开始讨论，其间有过环境税的提法，有过环保税的路线图和时间表，有过人大代表和政协委员的议案、提案和建议。

不管怎么样，正如当年一位政协委员所言：环保税是大势所趋。

环保税问题今年已经有过一次讨论了，今年两会，国务院总理李克强在会上作政府工作报告，明确承诺要做好环保税立法工作。

近日，国家财政部、税务总局和环保部起草的《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)，并正式向社会征求意见。

随着征求意见稿的出炉，有关环保税下一步如何与排污费衔接、如何与现有相关税收配合等问题也重新浮出水面。

费改税究竟改了什么

根据国务院法制办同时公布的《关于〈中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)〉的说明》(以下简称《说明》)，今年起施行的新环保法规定，排污费的缴纳人为排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者。为与排污费有关规定相衔接，征求意见稿规定，环境保护税的纳税人，为在中华人民共和国领域以及管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。

在多位业内专家看来，本次征求意见稿基本贯彻了业界一直呼吁的“谁污染谁付费”原则。真正需要关注的是费改税究竟改了什么?

中央财经大学财税研究所副所长、教授白彦锋表示，新环境保护法主要强调的是通过惩罚等非常规手段来促进环保，而环保税则是常态下的经济调节手段。

“上升到法律，替代排污费的环境税就会更加刚性，大大避免了此前排污费落实到地方时强制性不够高的局面。”北京公众环境研究中心主任马军直言。

也有不少人认为，环保税问题实质并不是叫费还是叫税的问题，而是财政问题。

2003年7月，我国开始全面施行《排污费征收使用管理条例》。根据规定，排污者应当依照相关规定缴纳相应的排污费。排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治、区域性污染防治等。

但此前有报告称，这些年一直存在排污费征收面窄、征收标准过低、征收力度不足、征收效率低、缺乏必要的强制手段等问题。同时，由于排污费收入主要归地方财政，中央财政不参与对排污费的分配，削弱了中央对排污费的调控能力。

环保税旨在解决这一问题吗?答案不一。

中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹担心地方怎么办。“原来的排污收费基本是专款专用，形成了一个环保投资的存量。如果环保税不专款专用，而是进入财政大盘子，那么，对于地方的环保投入来说，就产生了钱从哪里来的问题。”她分析。

蓝虹提出两种解决办法：一种就是专款专用;第二种是进到财政大盘子里后，财政从总盘子里拿出甚至比之前更多地用以返还，不仅把缺的存量补上，甚至还多。

马军也认为，环保税带来的财政收入肯定要部分承担“大气十条”“水十条”的财政支出，但也不能因此忽略地方环保执法的需求，这种分配应该如何平衡，需要反复论证。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文更着急，他觉得开征环保税一定要同时进行结构性的税收调整，“这要求我们立法时就加强这方面的考量。现阶段的部门立法由于部门利益、职能方面的考虑，都有一定局限性，应当在更高层面上规划、推动。”

此外，施政文认为，要优化税制结构，就要有增有减：“我认为主要是增值税要减。在财政部门看来增值税是棵摇钱树，最好收，但是不公平。企业无论经营情况如何都要交增值税。但是增值税最终会完全转嫁给消费者，纳税人不会承担。我国增值税规模过大，但在国际上，一般国家的规模都没有这么大，而美国就不收增值税。”

不同于上面几位急于一步到位，北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文提出了一个较为缓和的思路。“环保税早期开征范围不宜过宽，既然其重点是进行费改税，初期征税范围可以同样限定在排污费包括的污水、废气、固体废物等方面。随着新环境问题的出现以及环评技术水平的不断提高，未来应逐步扩宽征税范围。”

环保税能治污吗

北京大学法学院教授刘剑文很肯定：“加倍征收环保税和今年实施的新环保法在总体精神上是一致的。惩罚力度之大，是现行税法里从来没有过的。”

全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅做了补充，环保税立法先行，是利用市场机制保护环境的重要举措。

到底为什么能震慑排污行为?上海财经大学教授朱为群认为关键是环保费改税后，由于行政法规上升到法律高度，且税收具有强制性，“这将迫使企业支付更多的排污成本。

蓝虹发现了一个很重要的细节：“《征求意见稿》留了口子，省级政府可以根据自己的环境容量上浮税率。这个就很厉害：如果环境税税率上浮，对企业的震撼力就会加强，企业就会投入更多的资金到污染的治理上。”

不过，质疑的声音也是不少的。

评论员知风认为不能对环保税抱十分乐观的态度，主要原因有三点：首先，《征求意见稿》规定，这项新税种的税额，标准与现行排污费的征收标准基本一致，这就可能在环保税初始阶段让相关企业无动于衷。其次，当排污费被环保税“替代”后，企业会不会通过提价将其转嫁至消费市场?再者，此前在预算不足的情况下，基层环保部门要将部分排污费的返还款用于人员开支和能力建设，现在这部分收入没有了，会不会影响环保执法力度?

评论员刘波也发现意见稿有一些问题待解决。首先，该稿主要针对的是污染物，但也要考虑是否基于应对气候变化的需要，就温室气体排放出台相关税收。更重要的是，需要明确环保税是地方税还是中央税以及环保税如何使用：是纳入整个财政的大盘子，还是作为专门的环境治理资金?这笔税收和国家专门的环境治理资金如何配合?如何利用环保税来增强各级环保部门的行政功能?

不少媒体继续挖出财政部部长楼继伟两会期间的讲话：不能指望环保税来解决类似大气污染、雾霾等问题。

评论员木须虫说出了关键：能否让环保税收、排放监测、环保执法联动一体，真正避免税收与环保“两张皮”?

究竟怎么防止“两张皮”?评论员刘勋的答案是建立环境保护部门与税务机关之间相互制约、相互监督的机制。他担心，环境保护税的征收是环境保护部门与税务机关共同承担，彼此之间没有制约机制，也无相互监督机制。

企业如何“接招”

一位环保领域的企业负责人在接受记者采访时说：“以前大家都担心，有了环境税以后，工业企业的成本会雪上加霜，尤其是我们现在经济下行情况这么严重。我觉得环境税是晚了10年，如果早10年，在当时我们经济形势很好的时候来推，效果会很好，现在确实压力很大。”

谁压力最大?征求意见稿提出，环保税按照重点监控(排污)纳税人和非重点监控(排污)纳税人进行分类管理。

而所谓重点监控(排污)纳税人，指火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、建材、采矿、化工、石化、制药、轻工(酿造、造纸、发酵、制糖、植物油加工)、纺织、制革等14个重点污染行业的纳税人及其他排污行业的重点监控企业。

全国工商联环境商会秘书长骆建华分析，这14个重点污染行业就是最典型的“排放大户”，主要是大气和水污染物排放比较集中的高排放行业。

不过，中电联秘书长王志轩站在自己行业角度分析，环保税对火电行业影响不大，一方面征收标准与过去基本一致，另一方面火电行业排放的大气污染物绝对量已经相对很小了。

不管怎么样，环保税立法已是既成事实，无论压力几何，企业能做的当然不是想办法逃税，而是看机遇。

“征收环保税，不仅是环保产业的利好，也为更宽泛的绿色产业提供更多机会。”蓝虹举例称，国外的碳税增加了化石能源的成本，在固定的市场需求下，意味着新能源相对便宜。通过税收调节，将需求引向生产过程更加清洁的产品，是经济新常态的增长点。

蓝虹进一步阐释，首先是利好一些环保企业，比如污水处理及治理污染的相关企业。因为费改税以后执行力度肯定会增大，而污染企业要治理排污，无论是自己治理或是请第三方治理，都是给环保创造了更大的需求市场。而污染排放比较多的行业肯定会增加成本，但同时也会有更多动力进行技术改造，以获得更好的发展模式。特别是一些大型企业，不会只关注自己三五年的发展，如果从战略角度考虑，引进治污的技术革新更合适。对于做治污装备的企业，也同样起到推动作用。

“环保税改革不能单纯为了增税而增税，为了环保而环保，而是应当带动整个经济社会的转型发展”，施正文说，“在这个问题上我们需要有智慧，应当要求全社会参与环保税的立法。”

博天环境集团董事长赵笠钧认为，征收环保税可以倒逼产业升级，“但征税要基于第三方的环境监测和环境审计，同步启动环境服务业的发展，避免出现政府选择性执法的现象”。企业家的表态或许值得思考。

原标题：环保费改税：一字之差的距离