【案例】湖北曾经进行“准环保税”改革结果呢？

2015-06-12 09:36 来源: 清洁技术投资作者: 王尔德

“上述改革实际上已具有了准环境税的概念。”一位环保政策专家对“清洁技术投资”指出，“目前已知的环境税改革方案采取了变费为税的思路，同样是采取环保部门核定，而税务部门征收的模式。”

前文所提的研究报告为2010年初完成的《开征环境税的支持研究——排污收费改革案例研究》。《研究》指出，湖北的这项改革并未从根本上解决排污收费征收不足的问题，部门之间的协调能力也有待进一步加强，距离改革初衷还有一定距离。

改革的三个动因

尽管排污收费机制改革呼声不断，但为什么湖北会成为第一个吃螃蟹的?

“首要的原因在于排污收费的征收不足，和周边省份相比，湖北省的排污收费总额偏低。”湖北省环保厅的一位工作人员对“清洁技术投资”介绍。

资料显示，湖北省2006年的排污费为3.4亿元，而全国排污费征收额为144 亿元。2006年全国排污费增幅为18.3%，而湖北省排污费征收额增幅为16%。

一位专家指出，湖北省的排污收费总额偏低，与一些地方政府为了发展经济而出台扭曲排污收费的土政策有关。

“清洁技术投资”了解到，湖北一些地方出台了“零收费、零罚款、宁静日”等土政策，导致排污费不能足额核定和足额征收。如2006年5月湖北省咸安区出台《咸安区投资创业优惠政策》，第11条规定每月1-25日为企业生产经营“宁静日”，地方政府无权减免的收费，按下限执行。

针对上述情况，尽管2007年5月湖北省政府出台《湖北省坚决废止市县干扰、限制环保执法的“土政策”的规定》，但这并不能从根本上杜绝五花八门的“土政策”，还需从体制上进行深入改革。

在排污收费征收不足之外，湖北改革的另一个动力在于，希望借此改变部分地方排污费资金使用不规范的现象。“随着环保部门的工作量不断增加，但地方环保部门的人员编制并未相应增加，这导致一些地方的环保部门出现了增加非编制内人员的超编现象;而这又间接导致排污费的资金被用于环保部门经费支出的需求增加，如人员经费、办公费等。”前述湖北省环保厅工作人员解释。

因此，为了提高排污收费征收率，解决环保机构经费问题，发挥排污收费的激励作用，湖北省开展排污收费征管模式的改革。

未能解决征收不足的问题

在出台《暂行办法》之后的2007年9月20日，湖北省地方税务局、湖北省环保局、湖北省财政厅、中国人民银行武汉分行联合颁发了《湖北省排污费征收使用管理实施办法》，对于排污收费改革的具体操作做了进一步的解释说明。

根据《暂行办法》和《实施办法》，湖北省将过去“排污费由环保部门负责核定和征收”改为“环保部门负责核定、地税部门负责征收”，实行“环保核定、税务代收、银行入库、财政统管”的征管方式，将排污费的征、管、用分离，形成环保、税务、财政、银行四部门联动、共同监管的排污收费征收管理新模式。

《研究》指出，上述改革实施后，取得了一定的成效，如排污费征收额有所提高，环保部门和税务门之间初步建立了排污费核定和征收协调机制和工作联系制度，部分地方环保部门的经费得到了保障，但依然存在不少问题。

“在实施排污收费改革的过程中，企业拒签排污收费核定书现象有增加的趋势。2008年湖北排污收费核定后的实际征收率只有92.3%。而其它省份均在95%以上。如仙桃市《排污核定通知书》拒签率为25.9%，襄樊市《排污核定通知书》拒签率为17.9%，两地拒签的排污费基本没得到征收。”《研究》指出。

从约束性污染物指标来看，从2005-2008年湖北省主要污染物COD和SO2排放量占全国比例略有增长，而排污费征收额占全国比例却略有降低。

更为重要的是，当排污费征管方式变为“环保核定、税务代收、银行入库、财政统管”之后，却出现了环保机构核定后的排污费实际征收比例降低的情况。原因在于，在征收过程中，地方税务部门需要环保部门支持;如果环保部门与地税部门未及时沟通，或由于申报资料手续要求过于复杂、审批程序时间较长，都会导致部门间衔接不畅。

同时，这项改革还存在着法律上的漏洞。《暂行办法》第14条规定排污者在《排污核定通知书》上签收后地税机关才能征收，而国家环保相关法律并没有要求排污者在《排污核定通知书》上签收才能进行征收。若排污者既不在《排污核定通知书》上签字，也不申请行政复议或法院起诉时，环保部门就无法启动排污费征收程序，导致部分排污费无法征收。

此外，排污收费改革并没有减少环保部门的工作强度，之前就有的环保部门人员编制和工作经费得不到充分保障，在一定程度上也影响了这项改革的进展。

省级以下环保部门不支持此项改革

“清洁技术投资”了解到，这项改革涉及到的利益相关者主要有环保部门、税务部门、财政部门和排污企业，对其具体影响不同，因此其对改革的态度也有所差别。

《研究》指出，从省级层面来看，改革之后省环保厅没有直接征收排污费的权力，但仍然具有核定的权力，并没有给省环保厅带来直接利益;而省地税局而言，增加了征收排污费的权力，可以享有少量的代征经费，约占排污费的3%，但增加了许多工作量;对企业而言可以通过拒签《排污收费核定书》来逃避缴纳排污费，没有不良影响。

从调研结果来看，省级以下环保部门对这项改革持不支持的态度，省地税局和排污企业持不反对态度;而财政部门依照该地区的公共财政能力而定，财力足就支持，财力不足就不支持。

因此，《研究》也对湖北的这项改革提出了三项建议，首先建议湖北省人大通过《湖北省排污费征收使用管理暂行办法》，以解决环保执法认定程序和税务征管认定程序上的差异;其次，加强财政对环保部门，特别是对基层环保部门的财政支持，满足基层环保部门的资金保障，减少基层环保部门对此次改革的顾虑;第三，促进环保和税务部门的配合和协作，尤其是县级环保部门与税务部门之间的协调沟通和数据共享机制还有待进一步加强。