政策建议︱上海市环境保护税实施现状及相关建议

根据《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称“环境税法”），我国自2018年1月1日开始征收环境保护税（以下简称“环境税”）。作为我国第一部专门体现“绿色税制”的单行税法，环境税法的实施对于我国推进生态文明建设具有十分重要的意义。

一本市环境税征管现状

从2018年征收情况来看，本市约三千余户纳税人开展了基本信息申报，实际缴纳环境税的两千余户，与排污收费范围基本相当。环境税通过设置税收减免政策鼓励企业在达标前提下进一步减排，有涉及近50个行业超过400余户企业享受了税收优惠。本市较好的实现了“收费与征税制度平稳转换”的预期目标，但由于税费在机制和细节上的差异，征管技术的复杂以及环境管理需求的不断变化，环境税的实施仍面临诸多不足和挑战，需要在实践中不断总结和优化。

二实施过程中存在的主要问题

（1）在征收对象上，现有纳税人基本是原排污收费对象的平移，新增纳税人自主申报意识薄弱。现有征收对象覆盖了全市主要固定排放源，但从企业数量上与污染源普查规模仍有较大的差距，且部分已经核发了排污许可证的企业仍存在应报未报的情况。新增纳税人基本是在接到当地税务主管部门的通知进行申报。

（2）在征收范围上，部分纳税人申报的应税源项或排放口或应税污染物有遗漏。包括但不限于几种情况，一是部分企业无组织排放未计算；二是部分生产环节的排放未计算；三是申报应税污染物较排污许可证遗漏污染因子。

（3）在计税依据的核算上，部分排放口申报的数据为无效数据，且污染物排放量申报的准确性保障机制有待强化。一是有排放口未按规定的核算方法开展核算；二是有排放口采用了自行监测数据，但数据不具备有效性。费改税后，以监测数据进行计算的排放口数占总排放口数的85%以上，环境监测的质量管理体系需要不断完善。

（4）在征收管理上，环境税的复杂性和专业性给税务部门带来挑战，且跨部门的复核机制尚需进一步制度化。由于污染物的排放难以用税收逻辑判定，税务部门开展资料比对和风控稽查存在困难。“环境税法”明确了生态环境部门可复核的条件，一是异常，二是未按期。对于未按期申报的，容易识别，对于异常情况的范围并没有明确的界定。

（5）在政策体系上，与排污许可证等核心环境管理制度在政策设计和技术细节上的协调性有待提高。一是制度设计上，环境税通过税收优惠激励企业在达标排放的前提下进一步减排，而本市许可排放量是以达标前提下的实际排放量为依据。企业为了享受税收优惠积极减排，可能会影响到未来许可排放量的大小；二是在技术细节上，环境税申报不得跨季度使用监测数据，意味着即使某排放口满足排污许可证中要求的监测频次，其实际排放量的数据来源与环境税的计税依据可能不同。

三相关建议

（1）从征收对象上，强化信息共享与应用，持续跟进排污许可证和污染源普查工作进展，为税源识别和信息申报提供依据。2019年本市将全面完成第二次污染源普查，2020年本市将基本完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。生态环境部门将相关信息及时共享给税务部门，可以为税务部门进行税源识别及信息申报提供全面的信息支撑。

（2）从排放量申报上，加强制度落实和部门联动，通过构建责任体系、落实管理制度、加大检查力度、严格惩处等，为数据质量提供保障。为提高本市生态环境监测数据质量，本市陆续出台《上海市深化环境监测改革提高环境监测数据质量实施方案》，《上海市生态环境监测质量监督检查三年行动计划（2018-2020年）》。制度是保证，落实是关键，建议相关部门明确责任，健全制度，加强协作，从资质的认定和管理，标准的统一规范、质量的监督检查等角度全面推进。

（3）从征收管理上，建立差别化管理机制，针对不同排放规模和影响的行业或企业实施分类分级管控，为提高环境保护税征管效率提供手段。不同企业的排放类型，排放规模不一，环境管理的重点和要求也不一样。建议对纳税人的管理可考虑与现行排污许可证制度和环评中的分类分级管控制度相结合。如将环境保护税纳税人分为重点管理纳税人、简化管理纳税人和登记管理纳税人。

（4）从征收税目上，突出需求导向，建议结合每一阶段污染防治重点适时扩围，为实施精准治污提供政策支持。以尚未单独作为应税税目，但是现阶段污染控制重点的VOCs为例，考虑其核算技术的复杂性，建议先以排污许可证核发到的范围进行试点征收，并逐步推进，同时加快完善VOCs排放总量的核算方法和监测技术。

（5）从政策协同上，统一核算技术细节并优化排污许可证许可量的核发方式，提高环境税与排污许可证的融合度。一是要实现排污许可证与环境保护税在核算方法、原则以及对数据认定细节上的统一。二是进一步优化许可排放量核发方法，建议鼓励各地深化分行业、分工艺排污绩效跟踪评估，推动许可排放量核定从历史法向行业基准线法、标杆法改进。

（6）从保障机制上，进一步加强税收宣传，提高纳税人的纳税意识和遵从度。建议税务部门联合生态环境部门在纳税人识别以及相关申报技术细节方面加强宣传和培训，尤其在费改税的过渡期，将环境保护税作为税收宣传月的重点宣传对象之一。