规划环评应起统领作用

“多规合一”试点工作虽说去年年底刚启动，但是，全国各地探索“多规合一”热情高涨。除了国家试点之外，许多地方也在主动推进这项工作。

针对一些地方实施“多规合一”过程中出现的突出问题，本报记者采访了同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建教授和武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授。

解决多元利益冲突

建立跨部门合作协调机制

目前，我国各领域规划存在种类过多、内容交叉重复、审批和监管效率低下、缺乏衔接、标准不一甚至相互矛盾等问题，诸大建表示，这主要是我国体制上条块分割、部门职责不清造成的，经济、社会、环境、空间的多元利益冲突，需要政府对治理结构进行改革。

从最初的城市空间规划和土地利用规划的“两规合一”，到经济社会发展规划、城市空间规划与土地利用总体规划的“三规合一”，直至现在的“多规合一”，“这反映的就是政府治理结构的变革，其实质是推进国家治理体系和治理能力现代化”。诸大建指出。

2014年，中央全面深化改革领导小组把推进“多规合一”试点确定为经济体制改革和完善生态文明体制的一项重要任务。试点地区的城镇化发展最终形成一本规划和一张蓝图，而这本规划、这张蓝图将涵盖当地经济社会发展、主体功能区建设、城镇建设、土地利用、基础设施和生态环境等内容。

诸大建解释说：“对于编制中长期发展规划、战略规划，‘多规合一’很重要，因为这需要把多个部门集合起来，打通彼此间的围墙，建立起跨部门对话协调机制。”

对于“多规合一”中的“一”，诸大建特别强调：“这项工作的‘一’，不是谁有话语权的问题，可以有召集人，但是不应由哪个部门来主导，更不能在一个部门里搞出一个小而全的机构，制定出一个包罗万象的规划，而是要通过多个部门之间的合作，共同编制内容协调的综合性规划。”

秦天宝对此也持相同观点，并强调实施“多规合一”，一定要建立部门协调机制。

突出规划环评统领作用

建立法律保障制度

实施“多规合一”，理顺多项规划之间的关系很重要。

“‘多规合一’的理论基础是可持续发展的3根内在红线：环境底线、社会底线和经济底线。可持续发展由3个圈组成，最大的是环境圈，社会圈次之，经济圈最小，也就是说，环境总体规模制约社会、经济规模。”诸大建说。

他指出，现在实施“多规合一”，做规划时，资源、环境、生态规划应排在首位，先要确定不能开发的红线，包括资源红线、排放红线、生态红线、空间红线等，这是一种倒逼机制。过去，经济、社会项目是自变量，资源、环境是应变量。现在，我们先要确定资源环境边界，在边界内提高质量，即资源环境成为自变量，经济、社会项目成为应变量。

说起理顺规划间的关系，就不得不说一下规划环评应发挥的作用。

秦天宝认为，规划环评应起到统领的作用，规划环评范围要比以前更广，要从综合生态系统管理的视角切入。这是目前国际上比较新的一种理念，不仅要评价环境要素，还要评价环境要素、自然资源、生态系统等之间的关系，要综合考量对其影响。只有从原来的末端预防走向源头控制，从割裂走向统合，才能有效避免出现规划各自为政的现象。

如何才能更好地推动“多规合一”工作?

秦天宝指出，首先要完善立法。目前，我国经济社会发展、城乡、土地利用、生态环保等单行规划，都有单行法依据，但相互间存在重叠、冲突，需要统合，要通过立法来解决。“多规合一”理想状态就是形成单一的综合规划，目前实现这一目标尚有难度。现阶段可以用统一、综合和整体的规划理念指导各单行规划的制定，实现“实质性”的综合规划。

其次，要建立中立的专家咨询机构。秦天宝说：“这个咨询机构的专家既要有一定的部门代表性，又要超脱于各个部门，其作用就是为各个部门制定相关规划提供技术支撑。对于各项规划，专家要秉承中立、客观和科学的立场，以综合生态系统管理为指导，对原则、标准等进行统一规范，解决规划间存在的冲突甚至矛盾的地方。”

他还强调，公众参与机制不能少，公众能从自身角度，在规划、决策前期发现一些问题，要积极看待公众参与的作用，合理地制定规划，才能有效推动“多规合一”的实施。

借鉴国际经验

运用综合生态系统管理

我国目前开展的“多规合一”工作，秦天宝认为，体现的是综合生态系统管理的理念。因为所有规划的指向对象在很大程度上是竞合的，也就是针对相同的生态系统或其组成部分，不同的规划有不同的要求。因此，在竞合的前提下，各项规划很容易从物理、功能方面割裂对待生态系统。

在这一方面，国际上一些国家的做法值得我们借鉴。

例如，美国的《环境基本法》、法国的《环境法法典》、瑞典《环境保护法典》中的《自然资源管理法》等，都是运用综合生态系统的理念来统合相关的规划。

据了解，澳大利亚在这方面的经验很有代表性。《澳大利亚政府间环境协定》力求避免各级政府之间在包括规划在内的环境保护职能重叠，建立一种在规划问题上合作的有效机制。

秦天宝认为，我国实施的“多规合一”，已是运用综合生态系统管理理念的一种体现。在制度保障方面可以借鉴国际的经验，通过法律、法规来完善，尤其在立法方面，可以先行先试，推动这一工作更好地开展。

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