PPP项目究竟值不值?财政部6月给你个说法

如果说PPP是政府与社会资本的一场“婚姻”，那么现在它正走在法律登记的路上。

继财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、发改委出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》之后，记者了解到，由财政部研究制定的“PPP物有所值指引”也将于6月出台，该指引的征求意见稿是在2015年1月下发的。

“物有所值指引”将会对于一个项目是否需要地方政府用PPP模式操作，提出一个标准。理论上，只有通过了“物有所值评价”和“财政可承受能力论证”的项目，才能进行PPP的项目准备。

所谓“物有所值”(英文简称VFM，Value for Money)评价，根据财政部发布的PPP操作指南，是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。按照能否或是否适宜货币化衡量，分为定性评价和定量评价。

定性评价，主要是指公私合作项目模式与政府传统采购模式相比，能否增加供给、优化风险、提高效率。而定量评价，涉及到一系列的指标体系，而中国以往没有历史数据可以比较。相关人士告诉经济观察报，目前指引定量的问题上已经有了说法，“将与同类项目进行比较”。

财政部PPP中心主任焦小平表示，定量分析是个很难的事情，财政部推行物有所值，会先从定性分析开始，等财政部的PPP中心和国际合作的模式确定，对风险分担的概念更明确，数据和敏感性等很多问题解决后，再进行全国推开，同时作定量分析。

资略律师事务所副主任徐向东表示，“物有所值评价指引”一旦出台，将与前期财政部发布的PPP操作指南、合同指南，构成系统化的PPP操作指导文件。至此，整个PPP运作的基本规范性文件成型。

经济观察报还获悉，在出台“物有所值指引”的同时，财政部正在研究如何成立PPP基金，以及PPP项目发起机制、中介付费机制等政策。

“财政部在做一些根本性的制度变更，操作规范、合同管理、财政可承受和物有所值都是制度建设，确保PPP不成为一个变相融资手段，发挥应有的机制效率。”一位地方财政系统从事PPP的人士表示，如果PPP成为变相融资，财政部门可以根据这些制度提出修改意见。

法规频出

自2013年年底财政部在全国财政工作会议中单独为PPP开会后，PPP的推动工作已定调。

2014年下半年财税改革开始，PPP不断贯穿于财政部的各种文件中，从加强预算管理，到地方债务管理，最后直到财政部发出推动PPP的总动员令——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，为财政部门推广PPP提供了提纲挈领性的文件。

此后引发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，为整个PPP项目操作提供了流程规范，而“财政可承受能力评价”将PPP项目的政府投资控制在一般公共预算的10%之内，防范了地方的财政风险。

在操作PPP项目多年的专业人士看来，这些文件“比较接地气，从政策法规到实操的文件全部都有”，特别是6月将要出台的“物有所值指引”，将会对于地方政府是否操作PPP项目提出一个标准。

财政部的努力显示，与30年前相比，他们对这一轮的PPP热潮显然更为看重。因为现在不仅仅是要解决未来政府公用基础设施融资问题，也要总结之前30年政府融资的经验和问题，更是在为这几年的土地财政转型“兜底”买单。“2015年将是主要以国企和央企为带头者的PPP大潮，PPP项目将主要与原有的BT项目转型和地方融资平台改造相结合。”徐向东认为。

财政部的想法是，2014年到2016年作为推进PPP的试点期，通过示范项目逐步带动其在全国规范开展。而具体的投向，焦小平表示，2014年重点是经济类基础设施，也就是在有一定的收费条件、规则机制明确、社会资本比较熟悉的领域开展;2015年则加大了对社会类项目的PPP推进，比如养老、医疗、教育等。

但现在，地方政府比较着急，原因在于以往融资的“暗道”都被堵住了，“明渠”又开得不够。融资平台早在43号文后就不能承担政府融资职能了;而地方债的发行，即便加上最近财政部债务置换的1万亿，规模还是太小，而且最近发行又被推迟。

因此，在今年大量债务到期、经济下行压力下，又要搞大量基础设施投资的情况下，地方政府寄望于靠PPP解决融资问题。“物有所值评价主要是解决地方政府上报的项目适不适合做的问题。”焦小平告诉经济观察报，但目前还是不能解决地方想借道PPP融资的冲动，能不能通过，地方都是想先报了再说，都往PPP上靠。

在财政部看来，PPP要利用社会资金，但政府融资的资金必须进行限额管理。“PPP不是免费午餐，要防止融资过度，防止政府为PPP项目背书。”焦小平说，同时，政府应成立相应的机制促进PPP的融资，以成立PPP基金的形式，将财政风险和商业风险分开。

焦小平预计，在地方政府渡过还款高峰期，地方债也初具规模之后，PPP才会更加理性规范地发展，时间大概还需要三到五年。

而财政部现在正在研究的政策项目，就包括成立PPP基金、建立项目发起机制和中介付费机制等。PPP基金将主要用于支持PPP项目融资的两个关键环节：一是在项目开发、准备阶段，提供备用的垫付费等资金支持;二是在项目融资的过程中参与进去，起到对这个项目增信的作用，从而降低项目的融资成本。

而项目发起机制，则因为那些由社会资本发起的PPP项目最后并不一定能够中标，如果最终社会资本方没有中标，财政将会给予其一定的补偿。中介付费机制，指的是财政部PPP中心将设立一笔资金，覆盖地方政府PPP项目前期的中介费用。

寻求突破

PPP出现热潮，正是中国财政状况最艰难的时候。

财政部公布的2015年第一季度财政数据显示，第一季度全国一般公共预算收入中的税收收入为30563亿元，同比增长1.2%。全国一般公共预算收入36407亿元，比上年同期增长3.9%;扣除部分政府性基金转列一般公共预算影响，同口径增长2.4%。尽管收入增长乏力、支出固化刚性，但经济恢复对基础设施等投资有巨大需求。

由于政府发行一般债券和专项债券还在起步阶段，同时发债额度也是有限的，不能满足当前基础设施和公用事业投资建设的巨大资金缺口需求，绝大多数的基础设施和公用事业的投资建设将不得不通过PPP模式来吸引社会资本实施。

徐向东预计，PPP项目投资规模至少占政府融资需求总容量的三分之一，因此2015年上半年的PPP投资规模应该超过下半年。

不过，地方政府也面临一些苦恼。一位地方政府人士表示，在他们推出PPP项目库后，来接洽的各类机构团体无数，甚至一个项目有30多个机构介入商谈，可惜最终无法落到实处。“大家都明确提出想要多少点以上的回报，而且许多机构打算五年内回本赚一波走人。”该地方政府人士称，对PPP项目和社会资本方的要求与社会资本对利益的要求，两者矛盾难以突破，签约率非常低。

甚至一些省市领导去地方调研PPP项目的时候，前后十几家投资人给这些项目描述的都是类BT的模式，张恒利认为这是在避重就轻，甚至是在把旧的东西组合，回到以前的老路上去。“换汤不换药，比如河道治理，绑定一个污水处理厂，就是用以前的BT绑定一个BOT。”

张恒利是北京安菱水务科技有限公司的总经理，参与过不少PPP项目，比如早期的北京第十水厂、鸟巢国家体育场等，他一直在关注PPP政策变化。在他看来，PPP应该是推出一种的新模式，甚至新的制度安排。

徐向东把这种新模式的制度安排归结为三点，一是法律政策进一步配套完善，如物有所值评价指引、财政承受力评估指引、绩效监测报告指引，以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等;二是总结经验，理顺PPP实践与现有法律的冲突问题，从机制体制变革的层次建立与PPP相适应的财税、金融、采购等制度;三是创新PPP项目的融资模式，引导金融资本进入。

这样才不会出现业内人士所说的，某些地方在PPP项目招标后向中介机构询问“物有所值”和“财政可承受能力”如何设定，中标的中介机构居然不懂的情况。“更重要的也是最根本的，是要加强社会资本对政府的信心，政府是有意愿和能力履约的。尤其是经济薄弱的地方，社会资本对政府的履约能力要求更高。”一位地方财政部门的人士告诉经济观察报。

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