水是谁的？水权改革开启中国用水新时代

水权，这个我们现在还不太熟悉的事物，将在未来扮演越来越重要的角色。这并不奇怪，就像土地可以分到农户一样，水资源也可以分下去，而不是一直喝“大锅水”。水权这个新事物，将开启一个用水的新时代。

缺水成了一种常态

刚刚过去的一年，河南省新密市水务局局长徐少敏备受找水之苦。站在当地李湾水库岸边，他告诉记者，这是全市唯一的水库，如今水量处于死水位以下，丧失了供水功能。

新密隶属于郑州，人口约80万，在河南这个农业大省，新密以工矿业闻名。工矿业的发展和人口的城镇化，使新密的用水量大增。显然，眼前的水库已无力支撑，当地只有不停地抽取地下水。

徐少敏说：“去年一年，新密地下水位平均下降了15米，严重的地方甚至下降了30多米。”这直接导致了供水危机的爆发。去年5月，新密三分之一城区约10万居民大面积停水。直到现在，由于供水量有缺口，高楼层住户仍然无水可供。

新密的处境是全国水资源短缺的一个缩影。近几年，河南等省年年干旱;整个华北平原已形成巨大的地下水漏斗;全国相当数量的河流不是水量不足甚至断流，就是污染严重;一些重要的湖泊水面大幅萎缩，南方丰水区也开始遭遇缺水之痛……

缺水是与用水量的快速增长相伴而生的。

统计显示，2011年，我国用水总量超过6000亿立方米，是新中国成立时的6倍。其中，工业用水从24亿立方米增加到1462亿立方米，增长60倍;生活用水从6亿立方米增加到790亿立方米，增长131倍。

近些年，我国农业用水基本维持稳定，工业、服务业、生活用水增加极快，尤其是随着城镇化的发展，人们生活水平提高、生活方式改变，用水量与日俱增。1997年～2011年间，我国生活用水年均增长率约为3.0%，其中城镇生活用水年均增长5.2%。

中科院地理科学与资源研究所研究员贾绍凤说，我国水资源总量虽然丰富，可是人均不多，用得多，污染还很严重，这让水资源短缺在我国成了一种常态。

据了解，我国水资源总量居世界第六位，但人均水资源量只有世界平均水平的1/4，且水资源的时空分布严重不均。2009年，联合国发布《世界水资源发展报告：变化世界中的水》，中国被列为缺水严重国家。

水权改革全面起步

或许认识上我们已了解水资源的珍贵，但行动上旧习难改，用水效率极低。

目前，我国平均单方水GDP产出仅为世界平均水平1/4左右，不足一些发达国家的1/10;2011年全国灌溉水利用系数仅为0.51，与发达国家相距甚远;奢侈型用水的洗车、洗浴等行业蓬勃发展，全社会还没有形成节约用水的意识和习惯。

水权改革推动水资源的商品化、市场化，正是为了解决上述问题。贾绍凤说，改革的基本思路是在水资源所有权属于国家的基础上，把使用权分配到基层行政区域和微观用户。这与土地承包制类似，土地仍归集体所有，使用权则分给农户。

这是一项全新的探索。此前，只有甘肃、内蒙古等地做过一些小范围和初步的尝试。

国家战略层面推动水权改革的努力起始于2011年。当年的中央一号文件专题聚焦水利改革发展问题，并提出建立用水总量控制制度。总量控制意味着要有红线，并对水资源进行分配、调剂。

2012年，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确划定了到2030年全国用水7000亿立方米的总量红线。此后，在全国用水红线之下各地一直到县市，也划定了各自的用水红线，这可以说是把水权分下去的第一步，分到了各基层行政区域。

2014年，水利部又印发《关于开展水权试点工作的通知》，召开水权试点工作启动会，在7个省区开展不同类型的水权试点工作，力争用2年～3年时间，在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面取得突破，为全国层面推进水权改革提供经验借鉴。

目前，各试点省份的改革方案已纷纷上报，有的已经获批，水权改革进入全面起步阶段。

未来我们怎样用水

水权改革将深刻影响我们的用水方式

我们不得不在用水上“斤斤计较”。虽然生活用水是受保障的，但如果我们节约用水，省下水权，或许可以在市场上卖一个好价钱。生产中就更是如此了，你如果要办一个新的企业，可能不再是找政府部门给你取水许可，因为所有的水权都已经分配出去，你只能在市场上购买。

显然，如果你所在的区域比较缺水，那水权的价格就会比较高，在这种地方，高耗水的企业生存将很困难，新企业不愿进入，老企业也可能卖掉自己的水权，搬到一个水源充足的地方去。这将促进区域产业布局和产业结构调整。

农业种植结构同样如此。如果水价较高，农民将趋向于种植耐旱作物，发展节水农业，剩下的水权可以出售获益。当地政府为了二三产业发展用水，也乐于引导农民进行这样的调整。这甚至将改变我国的农业版图。当然，这里面也存在对农民的侵权风险，就像要防止一些地方政府和企业侵占农民土地权益一样，改革过程中应尽早考虑预防措施，保障农民的水权益。

实际上，水权改革在划分水资源使用权的同时，也在划分利益格局。城乡之间、工农之间、行业之间、上下游之间，由于水权的分配将出现利益格局的调整。水权一旦进入市场，如何保障一些弱势而重要的产业，比如农业发展不受影响，将是一个重要课题。

还有生态保护，水权改革理论上首先要确保足够的生态用水，但在利益驱动之下，生态用水能否守住底线，仍是一大考验。

总之，水权改革将开启一个新时代，因为水是生存生活须臾不可离之物，因此它的影响将比上面所说的更加广泛。或许，未来当我们面对流淌的河流时，不仅会欣赏它的波光云影，感叹逝者如斯，还会在心里暗忖：这里面有几桶水是我家的?

一张水票掀起的节水革命

甘肃省张掖市高台县农民刘兴文将自己用不完的水票，通过水市场卖了。这些水票相当于刘兴文节约下来的水资源。如今，让刘兴文多浇水他都不干，因为他有自己的水权，他知道节约的水就是收入。

作为我国第一个节水型社会试点地区，甘肃张掖市的农民都和刘兴文一样，用水观念发生了巨大变化，节水已经成为他们的自觉行动。走进张掖市的每个农户，家里都有一本水权证，上面清清楚楚地记载着自家的用水量，这就是用水“高压线”。

“农民浇地时凭水权证购买水票，可以少用，但绝对无法超支。”高台县巷道镇红联村村委会主任许建文说。历来大水漫灌的“土豪”式用水，被一张小小的水票彻底扭转。

生态恶化，用水总量必须控制

张掖市的节水革命，源自黑河下游不断恶化的生态环境。

黑河是我国仅次于塔里木河的第二大内陆河，上游大部分在青海境内;中游在张掖市境内，集中了黑河流域95%的耕地、91%的人口、83%的用水量和89%的国内生产总值，曾以5%的耕地向甘肃提供了35%的商品粮;下游大部分在内蒙古额济纳旗境内，多为沙漠戈壁，是黑河径流的消失区，终点是居延海。

因为气候变化和中游的大量用水，从20世纪50年代起，黑河下游就开始断流，本世纪初，年断流达到200天。频繁断流的结果是东、西居延海先后干涸，额济纳旗生态迅速恶化，沦为北方主要沙尘暴策源地之一。

面对急剧恶化的形势，2001年8月，国务院决定向黑河下游分水：当黑河上游来水量达到正常年份的15.8亿立方米时，地处中游的张掖市要保证向下游增泄2.55亿立方米，使总下泄量达到9.5亿立方米的分水目标。同年，水利部正式将张掖市确定为我国第一个节水型社会试点地区。

张掖市水务局副局长刘国强说，这个分水计划意味着按照原来的用水方式，张掖将有60万亩现有耕地得不到浇灌。怎么办?张掖市逐步探索出了一套以水权为核心、以水票为载体的生态节水新路子。

每个农户一本“水权证”

要确保向下游分水，首先就要在中游节水。黑河中游90%的水用在农业灌溉上，因此农业节水是关键。

如何改变农民群众长期以来形成的大水漫灌的用水习惯和粗放的耕作方式?张掖市水务局局长脱幸福介绍，张掖市在水权制度建设方面寻求突破，在国内率先建立了以水权制度为核心的水资源管理体系，这个水权包括使用权、经营权、转让权等。

据了解，张掖市采用了两套指标体系作为支撑。

一套指标体系为水资源的宏观控制体系，即在现有水资源总量26亿多立方米的基础上，削减5.8亿立方米的黑河引水量，保证正常年份黑河向下游输水9.5亿立方米。其余水量，作为张掖市总的可用水量，也就是全市的水权总量，由政府进行总量控制，不得超标使用。

另一套指标体系为定额管理体系。张掖市将可利用的水资源量，逐级分配到各县区、乡镇、村社、用水户(企业)和国民经济各部门，确定各级水权，实行以水定产业、以水定结构、以水定规模、以水定灌溉面积，核定单位产品、人口、灌溉面积的用水定额和基本水价。

现在张掖每个农户都有一本“水权证”，农民分配到水权后便可按照水权证标明的水量购买水票。先买水票后浇水，水过账清，公开透明。对用不完的水票，农民可通过水市场出售，进行水权交易。

高台县南华镇小海子村七社村民陈建荣家里目前有25亩地。陈建荣说，和以前相比，现在耕地面积有所减少，但是减地没有减收入。“过去大水漫灌的时候，对土地基本上不精耕细作，粗放式种植，耗水耗地还不增收。”

开始节水后，陈建荣不得不以水定产业，以水调结构。家里的25亩耕地，陈建荣一部分用来进行杂交玉米制种，一部分用来建设日光温室。“都是围绕节水搞种植，搞调整。”陈建荣说，日光温室蔬菜比大田作物效益好，收入也就上去了。

在张掖，不少农民像陈建荣一样，水权改革后种植结构需要调整，当地政府顺势而为，帮助农民搞节水灌溉，调整种植结构，发展高效农业，努力使农业节水与农民增收两不误。

成立用水者协会，农民参与管理

在政府建立水权制度的同时，民间水资源管理也在行动，其主体就是农民用水者协会。目前张掖市已成立农民用水者协会768个。协会由农民自发成立，架起了农民和政府间的桥梁。

高台县水务局副局长雷振绪说，通过农民用水者协会，用水户参与灌溉管理，将灌溉工程的使用权、管理权和用水的决策权交给农民。在实际工作中，按用水户的要求，协会还合理编制灌溉计划，使农户有次序地进行灌溉，避免水事纠纷。

除了参与灌溉管理外，在浇水过程中，农户的水票用不完，还可以通过协会出售。

雷振绪介绍，由于用水者协会的管理、协调，当地用水透明、公平，农民自觉采取平田整地、大改小、浅浇快轮等多种节水措施，或者调整种植业结构，种植低耗水作物，促进了节约用水、精耕细作和结构调整。

脱幸福说，以水权定水资源，以水票定用水量，以农民用水者协会进行民主管理，张掖市创建了“水管单位+农民用水者协会+水票”的水权配置与流转运行模式，有效破解了农业节水难题。

以前在张掖农村长期存在“三多三少”现象，即农渠上游农田浇水多，下游浇水少;村里势力大的农户浇水多，势力小的浇水少;大水漫灌浪费现象多，节约用水按需浇水少。如今，这些现象已绝迹。

黑河下游的生态环境也逐渐改善。据介绍，黑河已经连续12年完成了水量调度任务，累计向下游输水120.91亿立方米，占下游来水总量的57.5%，东居延海已连续9年不干涸，最大水域面积达45平方公里。

水权转让打通工农“水脉”

2003年，内蒙古自治区在水利部的支持下，开始了黄河流域水权转换试点。十余年来，通过探索水权有偿转换，内蒙古初步形成了以工业发展反哺农业，以农业节水支持工业，经济社会、资源环境协调发展的良性运行机制。

求解“卡脖子”难题

1987年，在黄河断流加剧、沿黄各省区争水频发的背景下，国务院制定了“八七分水方案”，根据此方案，内蒙古每年分得58.6亿立方米黄河水。按照当时的经济社会发展情况，在自治区内部，河套灌区(位于巴彦淖尔盟)因其农业地位，分得了引黄总水量的近八成。

进入新世纪后，内蒙古西部地区特别是鄂尔多斯市，由于其煤炭、天然气等资源丰富，被国家列为能源化工基地，一时间大型煤炭开采和煤化工企业排队上马。然而，出现了一个要命的“卡脖子”问题——鄂尔多斯没有富余的水指标。

内蒙古水利厅水资源处副处长李彬说，一边是大批新企业排队上马，一边是无水指标可用，在这样的矛盾情境下，只能开拓思维。增量没有了，可以在存量上做文章。“形象地说，水权转让就是盘活存量的一步好棋。”他说。

这里的“水权”指水资源的使用权，简单地说，水权转让就是先由企业投资建设农业节水改造工程，主要包括灌溉水渠的防渗和硬化处理，以及喷灌、微灌等节水设施，以此取得节水成效后，节约的部分水量可转让给用水企业。

鄂尔多斯就在这样的思路下开展了市内水权转换工作，该市一期水权转换工作可划分为两个阶段：“点对点”和“点对面”。“点对点”即一个企业对应一个地块或渠道搞节水工程;“点对面”即由政府统一组织进行前期工作和工程建设，再把省出来的水权“卖”给企业。

截至目前，鄂尔多斯市通过这种方式给35个工业项目配给了用水指标，使其能够上马。与此同时，鄂尔多斯市杭锦旗的黄河南岸灌区变化明显，干渠得到修护，跑冒滴漏大大减少，渠道两边地里的盐碱也不见了踪影，灌区现代化水平和管理水平都大大提升。

记者在鄂尔多斯市昭君灌域采访时看到，这里的节水改造已经完成，预制板衬砌的干渠很容易辨识。当地村民表示，新渠建好后，渗漏减少，水流速度明显加快，灌溉时省工省时，水费也节省不少。

盟市间的水权转让

随着内蒙古经济社会发展和京津冀地区对能源需求的加大，沿黄工业项目需水大幅度增加。仅鄂尔多斯市目前因无水指标而无法开展前期工作的项目就有200余个，需水达5亿立方米左右，但在鄂尔多斯市内，通过前期水权转换后，节水的潜力已经不大。

与鄂尔多斯隔黄河相望的河套灌区，由于水资源丰富和长久以来的耕作习惯，农民节水意识较弱，大水漫灌的现象仍比较普遍。灌溉水利用系数不足0.40，用水浪费严重。跨行政区的盟市间水权转让成为发展的需要。

据测算，河套灌区节水潜力在10亿立方米左右。除去补还往年的超用水量和生态用水，真正转让潜力在4亿到5亿立方米。李彬说，从盟市内到盟市间，是一个经验探索的升级过程。

目前，盟市间水权转让工作已经启动。一期试点的河套灌区沈乌灌域的节水改造工程在2014年开工建设，工程总投资约18亿元，总节水量2.2亿立方米，其中转让水量1.2亿立方米。按照规划，此后还有两期工程，共可转让水权3.6亿立方米。

这无疑将为内蒙古整体发展提供必要保障，不过人们担心，如此大规模地把河套地区用水外调，会不会影响当地生态?

对此，李彬分析称，节水工程确实会一定程度造成地下水位下降，但只要控制在合理范围内，不但对当地生态没有影响，反而能减轻灌区土地的盐碱化程度。“根据内蒙古农业大学的测算，河套灌区的引黄用水量只要不低于32亿立方米，就不会对生态产生负面效应。”

下一步建交易市场

尽管内蒙古水权转让试点了10余年，但由于水权的持有者实际上是基层政府，没有分配到更微观的用水户身上，所以水权还只是政府部门深度参与背景下的转让，要真正实现交易和建立水权市场，还需要进一步探索。

2014年，内蒙古被列为全国水权试点省区，进一步的水权改革已经启动。基层一些用水户协会表示，现在节水的效益还只是体现在水费上，农民直观感受有限。如果将来能将水权指标进一步细化，下放到协会甚至用水户，那么农民节水会更加主动积极。

鄂尔多斯市准格尔旗一家能源企业的负责人也告诉记者，目前企业为了上马项目投资节水工程，都属于被动节水。如果未来富余的水权指标可以流转交易，有效益可图，企业节水将更有动力，甚至会有社会资本专门来做这个事情。

显然，进一步明晰水权，建立水权市场，是用水户的普遍期待，而改革也正在朝着这个方向推进。2014年，内蒙古水权收储转让中心正式成立，使水权市场和水权交易有了重要依托。

未来，内蒙古将通过这个平台，对行业、企业、协会、农户的结余水权进行收储转让，该中心也可以自己投资实施节水项目，并对节约的水权收储转让。此外，它还可以开展水权收储转让项目的咨询、评估等。

李彬透露，水权收储转让中心的框架已经搭好，具体交易细则正在完善之中。对于闲置水权、结余水权都会有处置办法，以尽量提高水资源的使用效率。相较于当前25年期限的长期水权转让，短期水权交易的可行性研究也在进行中。

他表示，试点的好处就是有条件大胆创新，有关部门未来甚至可牵头进行跨省份的水权转换，从国家层面盘活用水指标，做大水权市场，促进节约用水。

“坛坛罐罐”清楚了，再量量水

湖北宜都，去年确定的全国水权改革试点中唯一的县级市。它的入选，是因为之前已广泛开展了农村小型水利设施“产权受益户共有制”改革，就是给小水利确权，有了较好的水权改革的基础。所以，宜都的水权改革要从水利改革讲起。

小水利确权

宜都地处鄂西山地与江汉平原的过渡地带，地势西南高、东北低，是一个丘陵起伏的半山区，长江与清江在此交汇。每年雨量基本能满足作物生长需要，从水资源总量看，并不是缺水地区，但必须要有足够的水利设施才能保证不缺水受旱。

据介绍，宜都共有中小型水库46座，堰塘1万余口，灌溉主干渠496公里，田间末级渠2500公里。然而，由于很多水利设施是数十年前建设，老化失修、功能退化，农田有效灌溉面积逐年下降。

“垃圾坑、污水塘、筛子渠比比皆是，农民群众意见很大。”宜都市委书记庄光明说，为了解决这一问题，宜都市委市政府多次召开干部会、群众会研究，广泛听取意见。

有人在会上提出：土地承包后，田种好了;山林承包后，树管好了;如果将农村小型水利设施的责权利落实到户，肯定也能带动农村水利事业的发展。这个看法得到了大家的认同，最终，宜都采取的方式是“产权受益户共有制”。

宜都市水利局局长卞于林介绍，“产权受益户共有制”就是把小型水利设施使用权与受益农户挂钩，对所有权属集体经济组织、农户使用的小型水利设施，将一定期限使用权划归受益农户，受益群体以每个成员的受益面积(或人数、受益程度)为基础确定其共有份额，按份额享受权利和承担义务，工程经营管理由受益群体自主决定。

“这就相当于是划片负责，每一口堰塘、水库都明确了哪些人是受益户，由受益户共同管理。”宜都市陆城水利管理站站长李建新说，受益群体是水利工程权利义务主体，他们既享有使用、收益权利，同时也承担对工程维护、整修、管理的义务。

还有问题没解决

小水利确权使农户管理、维护、修缮水利设施的热情高涨。“以前，村民们认为堰塘、沟渠是属于大家的，没有管理和维护的热情。确权之后，很多堰塘、沟渠都得到了整修。”宜都市五眼泉镇鸡头山村党总支书记彭晓柏告诉记者。

鸡头山村四组村民袁道新在与共同受益户商定后，自己出资8000多元对堰塘进行了清理，使得原本杂草丛生、淤泥遍布的堰塘蓄水功能明显改善，水质也有很大变化。“现在大家都可以在里面洗衣服了。”袁道新说。

湖北省水利厅水资源处副调研员陈书奇表示，宜都市农村小型水利设施确权登记在全国都算做得非常好的，基本理顺了小农水的权属关系，破解了我国农村水利建后“管护难”的顽疾。

不过，与水相关的难题并不是都解决了，这也是宜都进一步推进水权改革的动因。

首先，我国水法虽然规定，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济组织使用，但“农村集体水权”并没有确权登记，不利于村集体和农民合法水权的保障。其次，对具备条件的堰塘，将水资源使用权直接确权到农户，更有助于减少矛盾纠纷。

宜都市水利局总工程师张祥艳说，虽然水利设施已经确权，但解决的侧重点是平日里的管理和维护问题，各类堰塘、水库中的水资源，依旧会被村民认为是“集体所有”。这也意味着，当遇上干旱，有些堰塘水量不足时，由于水资源的权属不明确，村民之间依旧可能为争水发生纠纷。

“对水权进行确权登记，明确各受益农户用水量和份额，有利于减少水资源浪费、促进水资源有效利用，有利于维护农村集体经济组织良好的用水秩序。用水者之间的矛盾减少，用水调度有人管，供水秩序有人维护，从而促进农村社会和谐稳定。”张祥艳说。

测水量，定水权

陈书奇说：“水利设施确权登记做了，就好比把坛坛罐罐这个容器是谁的搞清楚了，而容器里的水如何算出一笔明白账，则是宜都水改下一步工作的重点。”

卞于林告诉记者，改革的具体内容，概括来说就是“将全市所有农村集体经济组织堰塘水资源使用权确权到村集体经济组织;对具备条件的农村集体经济组织，将堰塘水资源使用权确权到农户，并发放水权证。”

这个看似简单的目标，实际需要复杂的基础工作来支撑。乡镇政府、水利管理站及村委会要组成专门班子对各行政村的每口堰塘进行实地勘测，确定堰塘的地理位置、水源条件、正常蓄水量等。

对于需要进一步确权到农户的，基础工作更多，还要了解每个堰塘的受益范围、服务的户数和人口、附近耕地面积以及种植结构等，并根据这些基本情况，召开村民代表会议，决定堰塘中的水资源如何分配。

好在前期进行水利设施确权改革时，不少工作已经做过了，这为水资源使用权确权登记打下了良好基础。

“改革的目标，一是消除因为权属不明确而产生的矛盾及隐患;二是在条件成熟后，逐步探索水资源的交易机制。比如，水多的村组或个人，可以把富余的水资源卖给缺水的村组或个人，以及需要调配水资源进行施工的单位等。”张祥艳说，这在一定程度上也能强化村集体以及农户对于水利设施和水资源的保护意识。

“商品水”会造成用水难、用水贵吗?

——水权改革的八大疑问

水权改革是一项新探索，既无前人的经验可供参考，也少有国外的案例可资借鉴，而且水资源十分特殊，若要确权成为商品，进入市场，人们必有许多疑问和顾虑。本刊记者采访了多位专家和地方参与改革的官员，听听他们的说法。

疑问一：初始水权如何分配?

现在各地划定用水红线，就可以说是对初始水权进行分配，只是分配到行政区域而已。河南省水利厅水政水资源处处长郭贵明说，分到各地的水权，基本是在一个大的水资源总量的前提下，考虑各地现时的实际用水量、用水效率、未来经济社会发展的需求等方面因素决定的。

这是分到各行政区，那么未来分到更微观的用水主体又依据什么?中科院地理科学与资源研究所研究员贾绍凤认为这并不难，他说，现在我国工商业企业、农业灌区已普遍实行了取水许可制度，未来在这个制度的基础上，把五年一许可延长至二三十年，再赋予其处置、转让、收益等权能，就成为水权了，也就完成了初始水权的分配。

疑问二：水资源作为商品交易后，会不会因为追逐利益，而使生态用水、民生用水得不到保障?

首先，并不是所有的水资源都确权。贾绍凤说，能确权的水资源只是我们可以使用的，就是在用水红线内的水资源，这是先保障了生态用水之后的部分。所以确权不但不影响生态用水，实行好了还能保障生态用水。

其次，以破坏生态而取得的水权，可以禁止其交易。郭贵明说，河南省规定，水权转让只有在地下水不存在超采、最严格水资源管理制度考核合格等条件下才能进行。

至于民生用水，受访专家和官员均表示，这一点无须顾虑，水权分配将优先考虑民众生活用水。

疑问三：农业用水水价低，工业用水水价高，如何保证工业用水、城市用水不挤占农业农村用水?

郭贵明说，在河南，农业用水有灌溉定额，即每亩至少保障的用水额度，只要落实得好，农业用水不会被挤占。

湖北省宜都市水利局总工程师张祥艳认为，要避免城市工业用水挤占农业农村用水，关键是在最开始分配水权时，要有全面、细致的测算，使农业农村的水权得到保障。

疑问四：水权改革后，用水成本会大幅上升吗?

内蒙古水利厅水资源处副处长李彬说，优先保障的用水，比如生活用水、农业用水等，供水价格不太受水权改革影响;已经取得用水指标的工业项目、建设工程等，供水价格的变化也不会大;但未来新增的二三产业企业，许多需要在市场上去购买水权，而水权越来越稀缺，其用水成本恐怕会增加。这也是水权改革促进节约用水、提高水资源配置效率的题中应有之义。

疑问五：水资源有丰年，有枯年，用水户购买水权后在供水不足时，权利如何保障?

贾绍凤说，水权是按照多年平均水量来分配的，遇到枯水年，用户就按比例减少用水量。

疑问六：南方丰水区也需要水权改革吗?

张祥艳认为，水权改革对丰水区同样具有现实意义。因为，水权改革的重要目的之一，是节约和保护水资源。通过确权，能够更好地激发受益户维护水利设施、节约用水的积极性。

贾绍凤说，南方在枯水年，也存在水资源不够用的问题，所以有水权改革的必要。另外，水权的内涵也不仅仅是水量，还包括水质，水权确定后，供水的水质达不到，也是对其权利的侵害。南方丰水区进行水权改革，可以保障用水户在这方面的权益。

疑问七：水资源确权后，会不会出现水权大户长期闲置水权，造成浪费?甚至会不会像土地一样，出现囤积、炒作等现象?

贾绍凤说，水资源与别的物品不同，你今年不用就流掉了，不会累加到明年，没办法囤积，炒作就很困难。另外，就算水权闲置不卖，也不算浪费，因为水终归是在大自然里，人类没用，那就是生态用了，这未必不是一件好事。

宜都市陆城水利管理站站长李建新认为，在农村地区一般不会出现囤积居奇问题。一是村组之间、村民之间较为熟悉，容易协调沟通;二是基层水权确权时，方案会广泛征求村民意见，相对比较公平，不大可能出现个别村民占有水资源量远超其他村民的现象。

疑问八：水权改革中，政府应该发挥哪些作用?

贾绍凤说，水资源即使确权后，它也只具备准商品属性，在水权市场中，政府的作用必不可少。比如，政府须承担水权登记、水权变更审查的职能。未来，像土地的用途管制一样，农业用水不能随随便便就变为工商业用水。政府还应在现有水文监测机构的基础上，完善和强化水权量化服务工作，筑牢水权市场的基础。总之，在以后的水资源配置体制中，市场是信息提供者、主要的资源配置者;社会，尤其是利益相关方是监督者、决策参与者;政府应该是组织者、协调者、决策者和水权市场的监督管理者。

原标题：水是谁的？水权改革开启中国用水新时代