第三方治理：看如何用“钱”激活市场力量

清华大学社会科学学院、国家开发银行研究院研究员刘卫平在《环境保护》杂志撰文称，随着经济全球化的深化，中国作为一个制造业大国，深受世界经济结构中所处位置与角色的局限和束缚，已成为世界上环境污染最严重的国家之一，主要污染物排放总量居高不下，远远超过了环境承载能力，环境污染已经严重制约了中国经济社会可持续发展，并严重影响着人民群众的身体健康和生活水平的提高。

推进环境污染第三方治理产业投资基金建设的意义

是经济持续健康发展的重要途径

虽然目前中国已经进入工业化中期阶段，但按照国家发展战略和宏观经济政策，尚有大量的重点领域和薄弱环节需要融资建设;另外，在转变经济发展方式和调整经济结构的重要阶段，需要使长期处于高能耗、低附加值的生产产品向低能耗、高附加值水平转变。所以如何解决产业结构升级、经济结构调整，是关系国计民生的重要战略性问题。

环境污染第三方治理作为我国经济结构调整和产业结构升级战略的实施，一方面依靠市场制度不断完善和发展，企业自主经营能力的提升，但是，在我国经济发达程度不高、市场制度尚不健全的阶段，政府政策至关重要。忽视政府的作用，单纯依靠市场的力量将有可能因市场失灵而使整个经济的发展面临危害，也可能贻误经济发展时机。在环境保护成为我国基本国策的背景下，需要政府先期对环保治理进行直接投资，加速推进环境污染第三方治理的市场治理。

国家政策对经济发展的主要促进作用主要表现在：一是依靠行政和立法的权利，不断完善法制建设，为市场经济的运行提供良好的环境;二是制定国家经济发展的总体战略和指导，引导市场中的主体，如各行政部门、企业、组织和个人等积极的实践，按照政府制定的原则和战略，层次实施，最终实现经济社会的不断完善和改进;三是制定和实施财政政策、税收政策和货币政策，运用经济手段不断激励和引导市场主体，自觉形成发展动力，推动经济向更高层面的发展。这些作用有些需要政府直接参与实践，主导发展;有些需要政府利用政策杠杆，间接推动实施。

现阶段，我国政府已经具备了利用行政、法制和经济工具引导经济发展的能力。改革开放30多年的经验积累，使得我国政府具有较为成熟的市场经济调控经验，以及相当的经济实力和储备。未来宏观经济发展的健康性和平稳性，在很大程度上依靠政府与市场力量的协调，这是决定我国经济持续健康发展的重要推动因素和内在动力。

是我国经济结构调整的重要工具

环境污染第三方治理产业投资基金是新兴的投融资机制改革的产物，是我国经济发展方式不断深化的表现和必然结果，产业投资基金的产生和大发展是我国经济结构调整的重要工具，表现在：

第一，环境污染第三方治理产业投资基金的发展有助于推动产业结构的优化。环境污染第三方治理产业结构优化的重要内容之一就是逐步提高高新技术产业的比重，以技术进步推动经济增长质量的提高。投资风险大且投资回收期长，资金的可获得性和资本回报率的稳定性必然成为环境污染第三方治理高新技术产业发展的先决条件。大力发展环境污染第三方治理高新技术产业只依靠国家行政拨款不足以解决资金困难;完全依靠商业贷款，一方面增加高新技术企业融资的成本和难度，另一方面也增加商业银行运行风险。环境污染第三方治理产业投资基金是集合产业投资与基金于一身的金融创新产品，既可以随时满足上述产业的巨额资金需求，又能通过基金运营约束企业，减少投资风险，协助企业持续成长。此外，政府还可以通过限制环境污染第三方治理产业投资基金的发行和投向来保证国家亟需发展的瓶颈产业、基础产业的发展，实现国家环境污染第三方治理产业发展的战略意图，以及保障经济、产业和金融领域的安全。

第二，环境污染第三方治理产业投资基金的发展有利于健全完善投融资体制，产业投资基金资金来源的多元化和资金运用的市场化，有助于培育新型投资者，实现投融资结构体制的健全和完善。环境污染第三方治理产业投资基金不仅仅满足投资资金来源的多元化，还保证社会多元化的资金投资回报率的不断提升，是社会资本运营的重要手段和途径。环境污染第三方治理产业投资基金的发展不仅是为国家战略产业的发展提供资金，其对资金利用效率的要求也符合我国当前资金流动性充裕、资本投入渠道单一、容易产生通货膨胀风险的现实，是解决途径之一。产业投资基金搭建了资金和项目之间的平台，让更多的资金可以与有前途的产业相结合，既解决过剩资金流向和盈利的问题，也引导资金流向符合国家经济发展战略要求的产业。

第三，环境污染第三方治理产业投资基金有助于在经济发展过程中理顺政府和市场的关系，真正将市场的资源配置手段和政府的行政引导机制有效地结合，既实现资源的有效配置，也保障环境污染第三方治理经济产业发展的长效机制，是有效规避市场失灵与政府失灵的科学方式。政府通过财政、税收等宏观政策可以引导和把握经济发展的方向，而市场机制是实现经济增长、顺利运行的关键手段。结合政府与市场的力量，实现协调发展是环境污染第三方治理产业发展基金健康运行的关键。

政府环境污染第三方治理产业投资基金建设模式和作用

国家财政直接投资

政府财政直接投资型融资，是指由国家使用财政收入或者财政部门管理的国有资产及其收入资金直接作为投资者，对所需资金项目进行投资的投资融资方式。环境污染第三方治理的政府财政直接投资型融资的目标是实施国家环境治理的发展政策、抵御环境污染第三方治理产业发展中的外部不经济性、树立“市场治理产业化”的典范示范、保证国家在关键环境污染第三方治理领域的公共性和控制力。其具体方式有：中央财政或地方财政直接出资设立环境污染第三方治理企业。目前中央财政由于原有国有经济的调整任务负担重和公共事务投资负担重，己经极少出资参与设立新的企业。由于环境污染第三方治理产业对地域经济具有较大的带动作用，所以宜采用的形式是地方财政利用土地批租的租让金通过地方国有资产经营投资公司进行投资，出资设立环境污染第三方治理环保企业。

从财政融资模式分析，国家财政直接投资环境污染第三方治理，实际上是从原来的谁污染谁治理方法，到现在的污染者付费给第三方来解决问题的过程中所产生的“市场缺陷”或为技术创新提供“公共物品”而实施的。国家财政直接环保科技投入相对应的支持对象就是“公有技术”或“一般知识”，主要包括：环保基础研究领域;能满足国家发展和公共利益需要的环保技术创新领域;为提高国家竞争力而需要着重发展的环保领先或关键技术创新。由于前者是国家财政直接环保科技投入的支持对象，后者是国家财政间接环保科技投入的支持对象，因此，国家财政直接投资大部分财政环境污染第三方治理科研经费投入一般用于研究机构和高等学校，小部分补贴环保企业的技术创新活动。

政府采购政策

政府采购与环保科技需求有关，中国有效环保科技需求不足：一是环保科技成果转化率低下，二是环保企业技术消化能力差。在实施环境污染第三方治理产品或产业生命周期处于初创的阶段，由于市场需求尚未成熟，政府采购能有效地降低产品早期进入市场的风险。通过采取政府采购政策来创造国内环境污染第三方治理的科技需求，可以推动我国环保科技发展，这不仅是可行的，而且也是有必要的。

税收优惠政策

税收优惠政策就是在环境污染第三方治理企业创立和成长的过程中给以税收优惠以支持环保技术产业的发展。主要包括：房地产租售优惠;税收优惠减免;折旧加速政策;对环保新产品开发或工业产品的国产化实行税收减免，如国有企业开发在减免产品税、增值税后，无论盈利还是亏损，一律不征所得税，全部留用于专项技术开发或新产品开发费用。

财政直接出资

财政直接出资的具体形式有：国有独资企业;国有经济控股企业(一个单独的国有资金出资单位单独出资占最大份额，联合其他经济成分企业组成的股份制公司);国有经济参股企业。

财政对于产业项目的投资额补贴

国家中小环境污染第三方治理企业创业基金模式：地方政府利用土地出让金减让和土地租金减免进行贴补。

利用财政债券投资项目，增加股本。利用财政债券进行基本建设投资项目，增加股本;利用财政债券进行环境污染第三方治理技术改造投资项目，增加股本。

依靠国家对经济活动的全面干预和参与，实现高积累和投资结构的高度倾斜。国家主导的产业化环境污染第三方治理机制要实现的首要目标是极限积累，即要把超过劳动者生活必需的消费需要之外的一切经济剩余尽可能多地转化为资本积累，实现尽可能高的物质资本形成率，而实现极限积累的手段，则是行政型纵向筹资机制。

国家财政投资是一种低价资金提供机制。财政拨款不计私利且无需偿还。因此，无论是资金供给方还是资金需求方都无须遵循效益最大化的经济性原则。在这一方面却是有悖于环境污染第三方治理产业化的轴心原则——追求效益(或效率)最大化。作为行政型纵向筹资机制伴随物的以财政为主渠道的投资体制，最主要的长处是便于办成一些大事，可以集中力量搞“大会战”。从这一方面看又是有力地推进着环境污染第三方治理产业化进程的，至少可以为环境污染第三方治理产业化奠定一个具有较雄厚实力的基础、一个较完整的环境污染第三方治理工业经济体系和使主要环境污染第三方治理工业部门形成相当可观的生产能力。

推动政府、企业和金融机构合作方式，创新和推动环境污染第三方治理的建议

国家应尽快出台推动环境污染第三方治理发展专项支持政策

国家制定出台推动环境污染第三方治理的专项支持政策，作为地方政府和金融机构开展合作的政策依据。没有强有力的国家政策支持，地方政府和金融机构在推动环境污染第三方治理合作上就缺乏积极性和主动性。为此，国家应尽快研究出台制定促进环境污染第三方治理发展相关支持政策以及相关的专项发展规划，在年度政府投资预算中专门设立“环境污染第三方治理发展专项”，加大国家对环境污染第三方治理的投入力度，为地方政府和金融机构开展各类合作创造良好的政策环境。

探索设立政府和金融机构合作的环境污染第三方治理发展基金

在推动政府和金融机构合作设立环境污染第三方治理发展基金上可采取分级分类的方式进行，一是由政府和大型金融机构合作设立具有政策导向性环境污染第三方治理引导基金，这类基金作为母基金，以保本经营和适当盈利为原则对各类商业性的环境污染第三方治理发展基金(公司)提供股权和债权融资支持，推动商业性的环境污染第三方治理发展基金的设立和发展。二是由政府和大型金融机构合资合作设立股份制、按商业化运作的政金合作基金，或政府提供优惠政策支持，由国内银行、保险、投资公司等金融机构联合设立的专业化、商业化的基金。通过政策性和商业性的各类环境污染第三方治理发展基金的设立和发展，努力缓解当前环境污染第三方治理发展，尤其是环境污染第三方治理的建设资金短缺的瓶颈问题。

推动政府和金融机构双方的合作能力建设

首先，应切实加强基层政府与金融机构开展合作的能力建设。一是要鼓励有条件的政府根据本地环境污染第三方治理发展需要，加快设立促进环境污染第三方治理发展的政府投融资平台(公司)，为地方政府与金融机构开展合作、承接金融机构贷款构建合法、合规的承贷主体，促进目前政府与金融机构信贷合作的规范化运作。二是要积极推动财政体制改革，为政府建立稳定的税收收入来源渠道，提高政府在现有“分税制”财税体系的分享比重，切实提高政府对环境污染第三方治理发展的财政资金投入能力。三是切实整合目前政府与环境污染第三方治理建设资金来源渠道，把来自国家和各级政府的环境污染第三方治理发展资金、基础设施建设资金、产业化贷款和自身用于支持环境保护发展的相关资金整合起来，统一安排和集中使用，切实增强直接承贷金融机构贷款或鼓励、引导金融机构向从事环境污染第三方治理发展的中小型环保企业发放贷款的补助、补贴、贷款贴息等政策性投入能力。

其次，要切实增强金融机构促进推动环境污染第三方治理发展与政府开展合作的能力建设。一是要加快适合环境污染第三方治理企业发展提供信贷金融服务的中小型商业银行、小额贷款公司、信用社的发展，健全完善为环保企业发展的中小型金融服务体系。二是要积极促进金融机构信贷模式和运作机制创新，鼓励商业银行重新抵押贷款运作方式，增加中小型环保企业的土地使用权、房屋、设施或设备等资产向银行申请抵押贷款的试点规模和比重，拓展中小型抵押贷款担保品范围。三是要积极探讨在政府支持下、国内大银行和中小银行、农村信用社联合开展“小额银团贷款”的运作模式和运作机制，切实增强金融机构、企业与地方政府在环境污染第三方治理发展上开展合作的运作能力。

努力拓展政府和金融机构合作的深度和广度

首先，要努力将政府和金融机构合作领域由目前局限于项目贷款合作领域向有关地方环境污染第三方治理发展规划、投融资建设规划、重大项目投融资规划和投融资政策等前期工作领域延伸。金融机构尤其是大型金融机构要以对国内外环保产业发展趋势、运作经验和国家相关政策比较熟悉的优势，积极参与地方基层政府环保相关发展规划的研究和制定工作，协助地方政府围绕发展规划制定具有可操作性、可实施性的环保发展投融资规划、重大项目融资规划和相关的投融资促进政策，在将地方政府促进环保的发展设想与金融机构拓展业务的需求紧密结合起来，在推动地方政府将环境污染第三方治理发展设想具体化、落地化的同时，努力解决金融机构、企业与政府合作的信息不对称问题。

其次，要不断加大目前已经起步且卓有成效的政府和金融机构合作多领域力度和深度。拓展和完善金融机构为政府提供环境污染第三方治理财务顾问、与地方政府合作推动中小企业信用体系和信用平台建设、投资担保体系建设、融资租赁服务、项目转贷、合作处置不良贷款、合资合作进行股权投资等广泛领域和新兴领域的合作模式、合作方式和实施机制，切实提高政府、企业和金融机构现有合作水平。

努力改善政府和金融机构合作的外部环境

首先，要积极推进规范政府和金融机构合作领域的法律法规建设。一是要对现有环保企业投融资领域不利于推动政府、企业和金融机构开展合作的现有法律法规清理和修订，逐步放松对政府和金融机构合作领域不合理的限制和管制。二是要加快制定适应环境污染第三方治理新形势、新环境，有利于促进政府、企业和金融机构合作的新型法律法规建设，努力将政府、企业和金融机构合作纳入规范化、法制化管理轨道。

其次，要积极大力推进环境污染第三方治理领域对国外和国内民营资本和民营企业的开放，为金融机构参与和积极介入创造良好的进入环境。从实践看，环保发展过程中的具有一定经济回报的准经营性领域和纯经营性领域，吸引民间资本和民营企业参与，不仅能够有效解决投资资金来源短缺问题，也由于民营企业相对灵活的管理体制和机制，经营效率和效益会更高。为此，今后应加快推动环境污染第三方治理发展领域的对内对外开放，吸引国内外私人资本与金融机构采取商业化经营方式进行投融资建设活动，努力提高投融资建设经营效益和效率。

最后，要积极推动环境污染第三方治理发展的产业化经营等领域的投融资体制改革进程，加强金融支持，促进信贷政策和能源产业政策的衔接配合。第一要创新金融产品和服务，为环境污染第三方治理投资多元化提供便利。第二要拓宽企业投融资渠道，提高环保企业直接融资比重。相关环境污染第三方治理企业应考虑逐步参与金融衍生品领域，对冲风险，增加定价话语权。第三应大力加强环境污染第三方治理金融监管，鼓励环境污染第三方治理投资多元化，推动形成环境污染第三方治理的竞争性开发机制。

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