垃圾焚烧发电行业下沉县域市场 政策弱项与短板待补

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。对于县域垃圾处理体系建设，《意见》提到，要因地制宜建设生活垃圾分类处理系统，配备满足分类清运需求、密封性好、压缩式的收运车辆，改造垃圾房和转运站，建设与清运量相适应的垃圾焚烧设施，做好全流程恶臭防治。

在国家发改委5月10日印发的《“十四五”生物经济发展规划》中，针对县域垃圾焚烧发电发展提到，支持有条件的县域开展生物质能清洁供暖替代燃煤，稳步发展城镇生活垃圾焚烧热电联产。

对此，中华环保联合会废弃物发电专委会秘书长郭云高表示，《意见》延续强调了“要建设与清运量相适应的垃圾焚烧设施”的指导思想。“这是对焚烧是处理生活垃圾的主要手段，及我国垃圾焚烧发电行业专项整治工作的肯定，同时也是对垃圾焚烧发电行业后续发展的重大挑战。”

郭云高强调，挑战主要来自两个方面。首先，不同于城市垃圾，县域垃圾具有自身的特点，如垃圾量不够、收集难度大、无法杜绝建筑类等非生活垃圾混入及县级财政脆弱等；其次，是垃圾焚烧发电行业发展阶段带来的问题，如鼓励支持产业政策退坡退出，环保标准严格按城市生活垃圾水平执行等。

具体而言，郭云高解释说：“由于行业主管部门忽略了垃圾焚烧处理设施的治污属性，在没有替代的情况下一刀切地按照能源产业属性执行可再生能源电价补贴退坡退出方案，导致垃圾焚烧发电企业直接丧失了投资运营垃圾焚烧发电设施的积极性；从焚烧处理的角度看，县域垃圾的热值与成分会增加污染物防治的难度，各地区已经以大城市垃圾为标准进行了不切实际的提标操作。”

县域市场成行业未来重点

近些年来，在政策支持和实际需求的驱动下，我国垃圾焚烧发电规模得到了快速扩大，大中城市的市场已经趋于饱和，县域垃圾焚烧发电项目建设快速突起。

政策引导的方向已经很明显——随着我国以县城为重要载体的城镇化进程的推进，县域垃圾也正逐渐纳入城市环卫处理体系。垃圾焚烧发电行业未来的市场重点在县域。

生态环境部污染源监控中心数据显示，截至2021年底，我国已投运垃圾焚烧电厂约680座，处理规模达到73万吨/天。据国家发改委、住建部2021年发布的《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》，到2025年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/日，焚烧处理能力占城镇生活垃圾处理能力的65%左右。

位于“城尾乡头”的县城起着连接城市、服务乡村的作用。完善县域环境基础设施，不仅有利于提升县城人居环境质量，而且有利于促进新型城镇化建设，同时也能促进农村生态环境改善，意义不可谓不大。然而，对于响应政策号召，主动下沉业务至县域垃圾焚烧发电市场，环保企业却有诸多顾虑。

县域的这些“特点”成行业痛点

城市的市场都已经开发得差不多了，县域市场会不会成为环保企业的“香饽饽”呢？

城发环保能源有限公司是一家以垃圾发电为核心业务的环保综合公司，在全国有30多座垃圾焚烧发电厂，大多分布在市县一级。谈及已经开拓的县域垃圾焚烧发电项目，城发环保能源有限公司总经理柴继业倒出众多苦水：“从垃圾收运体系建设到垃圾质量，再到垃圾处理费和补贴问题，最后到焚烧后的飞灰处理问题，在县城建垃圾焚烧发电厂遇到的问题要比在大中型城市建厂遇到的更多、更难解。”

柴继业指出，发达区域收运体系比较完善，垃圾量比较充足，垃圾热值高，发电效益较好；而在县域区域，垃圾收运体系覆盖面不全，垃圾量较少，含土量大，热值低，达不到设计热值，发电效益较差，大多数垃圾发电厂垃圾量不足问题突出，运营困难。

柴继业指出的问题是垃圾焚烧发电行业在县域市场的“特点”和普遍痛点。北京首创环境投资有限公司运营部副总经理王勇也反映了类似问题，他表示，和大城市相比，县域垃圾主要灰土杂质多，由于垃圾热值差，灰土等不可燃杂质多，存在热值低、产渣量大的问题。县级城市的垃圾收运还算是好的，城乡结合部及村镇垃圾收运体系尚未建立，垃圾收集率更低。

另外，城市垃圾处理费用主要来自政府，县级财政的承受能力有限，所以能承担的垃圾处理费偏低。远低于大中城市垃圾处理费用，普遍在60-80元/吨之间，有些地方甚至更低。而在大城市，垃圾处理费在100元/吨以上的也不在少数。

王勇表示，县级财政状况差，贴费支付不足，普遍严重拖欠，而国家补贴份额更重、拖欠更久，这就加重了县域垃圾发电项目的经营负担。“即便已经偏低，环保企业要按时拿到也不容易。因为欠发达县域财政困难，拖欠垃圾费的现象比较突出。”

补齐政策短板与案例推广并行

对于县域垃圾发电项目的建立和健康运行，郭云高建议，既然国家鼓励县城成为城镇发展的主要载体，且县城是城乡、工业农业交汇的界面，在垃圾焚烧发电行业应在既有工作基础上，因地制宜地调整相关产业政策，加强影响县域垃圾焚烧发电产业落地的弱项，补齐掣肘县域垃圾焚烧发电产业发展的管理短板。

对于具体做法，中城绿建科技有限公司执行总裁李玮建议，可以选择有条件的市县先行先试，然后再逐步推广。李玮介绍了所在企业的实践：中城绿建与浙江大学合作，在泰顺县静脉产业园建立了“村镇垃圾高效热解气化与烟气净化技术及装备”国家重点课题示范工程基地，开发了一套适宜于城乡垃圾处置的系列高效稳定、污染排放低、投资运行合理的热解气化技术及装备。

李玮还建议，可以培育一批骨干企业，推广城乡固废处理新技术。“应鼓励扶持‘专、精、特、新’骨干企业，加强城乡固废无害化、资源化的技术开发与先进技术推广，加快垃圾处理技术装备研发和集成示范应用。”