餐厨垃圾PPP项目绩效评价实务与案例

随着生活垃圾分类制度的实施推进，餐厨垃圾处理项目增长较快。但受餐厨垃圾处理项目行业特点及监管要求的影响，餐厨垃圾处理PPP项目运营绩效评价在执行力度、指标体系、操作规范等方面，难以满足财预〔2018〕167号文财政资金按效付费以及财金〔2020〕13号文PPP项目绩效评价的要求。本文旨在从我司项目实践角度，探讨如何科学、规范开展餐厨垃圾PPP项目绩效评价，供餐厨垃圾PPP项目相关方参考。

一把握餐厨垃圾项目属性，规范实施PPP绩效评价

1、把握餐厨垃圾项目的强运营属性

餐厨垃圾具有“日日产生、日日清运、日日处理”的运营管理要求。餐厨垃圾清运是否及时，关系到餐厨垃圾产生单位的正常运转及营业；餐厨垃圾收运是否规范安全，关系到地方政府在食品安全、污染治理、资源回收等社会治理方面的成效；餐厨垃圾资源化处理效果的好坏，直接关系到项目废水、废气、固废、臭味排放是否达标，关系到毛油、沼气、肥料等资源回收效果；餐厨垃圾项目运营效益好坏，关系到政府方应付费用额度及按效付费效果的好坏。因此，餐厨垃圾PPP项目应加强绩效监控，落实定期绩效评价，以实现餐厨垃圾PPP项目运营质量PDCA循环改进。

2、把握餐厨垃圾项目“资源与废物”的双重属性

餐厨垃圾可以生产“地沟油”、“泔水猪”等问题食品，也可以生产沼气、工业油脂、生物柴油、肥料等资源化产品。餐厨垃圾的流向决定了其是资源，还是废物，甚至是有害物。其流向地沟油及泔水猪生产单位，将给地方政府的食品安全管理工作带来严峻的挑战；其流向资源化利用方向，则在实现餐厨垃圾废物处理的同时，实现了资源化的回收利用。餐厨垃圾项目运营管理规范，则可以实现食品安全与资源化利用的倍增效应；运营管理不规范，则负面影响也被成倍放大。因此对餐厨垃圾PPP项目的日常运营监管非常重要，而绩效监控及评价是实现监督管理的重要抓手。

3、把握餐厨垃圾项目的强监管属性

加强餐厨垃圾源头治理，杜绝“地沟油”流向餐桌，事关食品安全和公众身体健康。《国务院办公厅关于进一步加强“地沟油”治理工作的意见》（国办发〔2017〕30号）要求，进一步加强行政执法和刑事司法的衔接，健全涉嫌犯罪案件的移送通报机制，加大对制售“地沟油”违法犯罪行为的打击力度。《浙江省餐厨垃圾管理办法》（浙江省人民政府令2017第351号）所规定的垃圾收集、运输、处置等相关行为，在环境保护、食品安全、市容和环境卫生、城镇排水等法律、法规、规章也有相关的责任和处罚规定。因此，在餐厨垃圾PPP项目绩效评价过程中要落实项目强监管的相关要求。

4、把握PPP项目的按效付费属性

根据《关于贯彻落实 <中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见> 的通知》（财预〔2018〕167号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《关于印发 <政府和社会资本合作（ppp）项目绩效管理操作指引> 的通知》（财金〔2020〕13号）等规范文件要求，PPP项目应建立与绩效产出完全挂钩的考核机制，实现财政资金的按效付费。采用PPP模式实施的餐厨垃圾项目，应满足按效付费的合规性要求。

二优化餐厨垃圾PPP项目绩效评价指标体系

根据我省入库餐厨垃圾PPP项目的统计分析，部分PPP项目完全没有建立绩效评价体系及机制；还有部分项目即使建立了PPP项目绩效评价体系，也存在比较多的问题。如：绩效评价指标覆盖范围窄，不能覆盖项目产出；绩效评价指标的权重分配不尽合理，与产出价值不匹配等。为此，对餐厨垃圾PPP项目绩效评价指标体系的设置、优化、权重分配提出如下建议：

1、餐厨垃圾PPP项目绩效评价指标体系的设置及优化

餐厨垃圾项目分为三类：餐厨垃圾收运项目、餐厨垃圾资源化处置项目、餐厨垃圾收运及处置项目。

（1）餐厨垃圾收运项目

针对餐厨垃圾收运项目，按13号文要求，以收运作业作为项目产出的核心评价指标，产出的绩效评价指标应重点考虑：统收协议签订、餐厨垃圾计量、收运及时率、收运车辆配置及监控、收运人员管理、收运频次及时延、线路备案及管理、车辆标识、车容车貌、安全文明收运等指标。

其中，统收协议签订为核实监管企业垃圾去向，同时为项目公司服务设立标准；收运车辆配置及监控应关注车辆配置数量是否满足收运频次及运营能力要求，同时应关注车辆GPS定位系统安装及运行情况，关注行车记录仪及电子识别卡的安装情况；安全文明收运应关注接驳场地保洁、安全收运及安全事故等。

（2）餐厨垃圾处置项目

针对餐厨垃圾处置项目，按13号文要求，应以餐厨垃圾处理作业作为项目产出的核心评价指标，产出的绩效评价指标应重点考虑：计量称重、称重数值报送、计量校准及故障、日产日清考核、产成品处置及监督、设施设备维护保养、在线监测系统运维、达标排放、安全生产、厂区消杀及防疫、末端废物处置等。

其中，日产日清考核主要评价项目公司是否做到当日运送的餐厨垃圾当日处理完毕，做到餐厨垃圾不过夜；产成品处置及监督应关注各种资源化回收品产量、去向、效益；达标排放应重点考察废水、废气、固废、臭气是否达到环保标准；厂区消杀及防疫应关注厂区卫生情况及疫情应对方案、设备配置及日常演练等。

（3）餐厨垃圾收运及处置项目

若餐厨垃圾项目中包含收运及资源化处置两方面内容，原则上项目绩效产出评价指标应包括收运评价指标及处置评价指标两方面的内容。

考虑到餐厨处置项目的废物变资源的内涵，在“效果”评价指标中应关注项目对当地绿色经济发展的影响，关注项目节能减排的正面影响。另外，考虑到餐厨垃圾收运及处置涉及垃圾生产者（饭店/酒店）、建设行政主管部门、市容环卫行政主管、环境保护监管部门、市场监管（食品药品监管）部门等多个单位，因此，在设计“满意度”评价指标时，应能反映体现相关部门的意见。

2、餐厨垃圾PPP项目绩效评价产出指标权重分配

对同时包含餐厨垃圾收运及处置的PPP项目，项目产出评价指标的权重建议根据如下方式进行分配与计算：

（1）第一步先进行收运部分评价指标权重、处置部分指标权重分配，建议按收运部分付费金额与处置部分付费金额的比值进行总体分配，分配权重分别记为i收%、i处%，i收%+i处%=100%；

（2）第二步进行收运部分各评价指标、处置部分各评价指标权重的二次分配。以垃圾收运服务内容为例，垃圾收运部分各指标的权重分别记为i1%、i2%、i3%、i4%、......in%，i1%+i2%+i3%+i4%......+in%=100%。

i1、i2、i3、i4......in取值主要考虑其对应的指标对垃圾收运效果的重要性程度赋值，同时根据项目特点、实施机构需求进行适当调整。同理，可实现处置部分的权重赋值。

（3）结合项目产出在绩效评价中的总权重（记为i产%）计算各项三级评价指标的在总绩效评价指标的权重，各指标最终权重记为In：

对收运部分：In=i产%×i收%×in%；

对处置部分：In=i产%×i处%×in%；

如果项目内容只包含收运或者只包含处置，则对上述步骤进行简化处理即可。

三餐厨垃圾PPP项目绩效评价实践经验

根据我司餐厨垃圾及生活垃圾PPP项目绩效评价实践经验，结合餐厨垃圾项目绩效评价的现状及需求，对餐厨垃圾绩效评价工作中遇到的具有代表性的问题分析、建议如下：

1、构建PDCA循环改进机制，提高项目运营绩效产出

由于各地垃圾分类制度的执行力度不一，对餐厨垃圾资源化处置技术提出较大挑战，在项目运营中还存在较多待解决问题。同时，餐厨垃圾项目涉及收运及处置，影响范围大、覆盖人群广，其运营问题对项目及对项目当地的社会卫生、环境、食品安全管理带来重大的影响。为提高餐厨垃圾项目的运营质量，推动项目公司及时整改出现的问题，提高项目的绩效产出，建议在餐厨垃圾项目绩效评价中缩短评价周期（例如每月考核一次或者每两月考核一次），对发现的问题及时要求项目公司整改并复查，并构建PDCA的监督管理系统，实现餐厨垃圾项目处理水平的逐步提高，最终实现绩效产生的目标。

2、采用不定期调查取证、抽样检测等手段，加强项目运营监管

鉴于餐厨垃圾强监管属性，餐厨垃圾收运、处置失控可能导致的“地沟油”、“泔水猪”等问题。在餐厨垃圾项目的绩效评价中，应注重日常监管考评，对垃圾应收尽收、油脂去向、残渣处置、污水处理等关键环节，采用日常抽查、巡查、抽样检测等方式手段加强监督，并将日常监督考核结果反映在定期评价报告中。督促项目公司从日常做起，提供高质量的运营及处置服务，保障项目合法合规运营。

3、提高项目产品资源化水平，充分发挥环境与社会效益

鉴于餐厨垃圾项目具有“垃圾与资源”的双重属性，为提高餐厨垃圾项目的环境效益及社会经济效益，在绩效评价体系中突出资源利用的相关指标，鼓励项目公司主动增加投资，提高资源化产品的转化率，并将毛油、沼气、废渣的进行进一步加工，生产附加值更高的产成品如生物柴油、沼气发电、肥料等。既提高项目公司经济效益，又能发挥项目的环境和社会效益，真正实现餐厨垃圾PPP项目物有所值。