王维平：关于垃圾分类和垃圾对策演进的讨论

作者介绍：

王维平

北京市政府参事

北京市城市管理委员会副总工程师

中国致公党党员

投身垃圾领域30余年，在循环经济、城乡垃圾、绿色GDP等方面有独到研究，在垃圾领域有着系统、深入的建树。上世纪末所作《中国城市垃圾对策研究》和《关于中国城市垃圾产业的调查研究》刊载入国务院2000年《中国国情报告》；1999年世界管理大会发表论文《中国实行绿色会计制度的探讨》，行业影响深远。

垃圾管理新修法律法规的特点

2017年全国人大启动《固体废物污染环境防治法》的修订，同时北京市人大常委会就开始起草新的《北京市生活垃圾管理条例》，前者2020年9月1日起实施，后者2020年5月1日开始执行。相比旧法，这两部法律法规具有以下特点：

01

对策前移，导向明确

过去的“固废法”虽然提出了“减量化、资源化、无害化”原则，而且减量化、资源化在前，但实际上仍然主要是被动接受垃圾，末端治理，斥巨资建设垃圾处理设施。而新法把着力点转向前端，并且规定了限制包装、不用/少用一次性用品、旧货交易、不剩餐、净菜进城、垃圾分类、废品回收等具体措施。这也是垃圾管理先进国家垃圾减量、利用垃圾的主要方式。

02

规定具体，便于执行

立法质量的高低，主要看规定是否具体和准确。例如，过去的法律法规给予审判者、执法者的自由裁量权过大，处罚可轻可重；而新法更加具体、准确，对审判者、执法者的自由裁量权进行了限制，这就回避了徇私舞弊等问题。

03

责任明确，便于考核

垃圾问题不是一个部门能管的，北京市政府在新法的基础上，成立了由30多个部门组成的专班，包括财政局、发改委、公安局、民政局、执法局、交通局等。凡是与该问题有关的做法部门都进来了。

04

自觉与强制相结合

以前没有强制内容，新法提到了强制。需要注意的是，对居民的垃圾分类慎用强制手段，因为涉及到上千万人、上亿人生活习惯的改变，不能上来就罚，要避免法不责众。可以先对企业、单位、党政机关采取强制手段。

05

定位——社会治理

将垃圾议题定位在社会治理上，是新法最大的变化，社会治理也是推行垃圾分类的必由之路。过去的垃圾管理从上到下都是一个部门，在中央是住建部，地方是环卫局、城管委。现在这部法律的定位是社会治理，社会治理的概念就是政府、企业、公众和社会组织通力合作，以及政府的跨部门合作，所以政府率先成立了专班。与此同时，它也确立了环保社会组织在垃圾分类工作中的法律地位。因此，政府充分发挥社会组织的积极性和能力，就成为理所应当、依法行政。

垃圾管理对策的演进

我国对垃圾进行管理，经历了5个阶段：

01

自然净化（1975年以前，北京）

1975年之前，那时候垃圾成分中没有塑料、废纸、玻璃、金属，自行车车胎、牙膏皮都是战略物资，全进入废品回收站；垃圾到农村当肥料，依靠自然净化。1976-1979年垃圾成分逐渐复杂，出现废塑料，自然界不能降解的东西越来越多了，农民这时期开始拒绝城市垃圾，再用它当肥料地就毁了。

02

堆放污染（上世纪80年代及以前）

我国80年代既没有垃圾管理的法律，也没有各种标准，垃圾随意堆放。北京市80年代刚建三环路，把城里垃圾运到现在四环路的位置找地方就一堆。1983年做了航拍，50平方米以上的垃圾堆有4700多个，那个时候就是“垃圾围城”了。

03

卫生填埋（上世纪90年代）

环卫行业第一个全国性的五年计划是在1985年，1995年我国首次颁布了“固废法”，后来政府部门陆续出台了有关垃圾卫生填埋场的规划选址、工程建设、工艺设备、操作运行、污染控制等标准。那时候建设了一批符合标准的填埋场，杭州天子岭、广州兴丰、北京阿苏卫等，当时成为垃圾末端的主流。

04

焚烧发电＋（2000年以后快速发展）

80年代初，开始建设最早的垃圾焚烧厂。垃圾焚烧到2000年以后进入快速发展阶段，成为末端处理主流技术，全国2018年底共有300多个焚烧厂，到了今年上半年统计已经是400多个。有焚烧炉专家认为有了焚烧就不需要垃圾分类，那是不对的。垃圾焚烧虽然能发电，但只算无害化；而从去年起生态环境部把堆肥等生化处理技术列入资源化，因为堆肥能使厨余垃圾中的有机碳回归土壤。

05

减量化、资源化阶段（2017年以来）

“固废法”本次修改是跟国际接轨。国际上的法律就是垃圾管理对策从末端往前移，德国、日本上世纪90年代就出台了《循环经济法》，强调减量化、资源化。这是因为地球资源用一吨少一吨，后代人用什么发展呢？所以要节省自然资源，循环高效利用。减少垃圾就是节约资源。东京垃圾产生量的峰值是1989年，东京1989年出台了垃圾减量化行动计划，一直到去年垃圾产生量减少56%，原来建23个焚烧厂停了10个。我国现在制定了“双碳”目标，国际上炼钢原料平均54%是废旧钢铁，我国则有82%靠铁矿石。其中的区别在于，以铁矿石为原料，得先炼铁再炼钢，而使用废旧钢铁减少了炼铁的步骤，因此能耗和碳排放减少70%。因此我们必须做出产业调整，“固废法”的修订体现了这一点。

未来的趋势

01

垃圾焚烧的黄金时代正在远去

国家的法律政策导向从末端移向前端。给到垃圾焚烧的各项补贴也逐步缩减。焚烧的垃圾处理费一开始是200多元/吨，现在缩减到38元/吨，已经低于成本，所以越来越依赖电价补贴，而焚烧上网电价补贴甚至高于居民电价。而其他如垃圾渗滤液处理补贴、灰渣处理补贴都在缩减。另外，碳达峰计划的提出对垃圾焚烧也有影响，加上垃圾焚烧处理的环境监测越来越严格，因此焚烧量已经逐渐饱和。

02

减量化、资源化要求技术升级、产业升级

北京下了大力气进行垃圾分类，但分类之后的处理环节有待升级。例如，堆肥厂过去处理的是混合垃圾，含水率45-48%；但垃圾分类后的居民厨余垃圾含水率72%，餐厨垃圾92%，因此需要技术改造。在可回收物领域，建国70多年一直靠市场，没有用过政府一分钱，不能用建设垃圾处理厂的想法去规范市场机制。在公共财政支出方面也要重新核定。有的焚烧厂是免费使用国有土地，另一些则完全靠企业投资，但二者的垃圾费差别很小，这是一种不公平，财政的问题无小事。再制造也对市场的影响需要研究。《循环经济促进法》制定的时候，就是依据2个实证研究，一个是我1998年对废品回收和再制造的研究，另一个是环保部对乌鲁木齐八一钢铁厂废旧钢铁再生的研究，这两个研究就奠定了循环经济立法。因此，在政策转向前端的新时期，应当加强对再制造产业的实证研究。

03

创新要有原则，尤其要考虑经济性、环境性、节约性等

在垃圾管理领域，过去习惯了政府投钱，经济性的问题往往被忽略。希望今后要有珍惜纳税人资金的意识。应当对投入、产出、利润、规模、延伸产品进行核算，要建设公平的市场秩序。对环境性也要关注。环境是有成本的，污染相当于负债，早晚得还。我们经过长时间研究认为传统GDP是存在明显缺陷，对环境、资源都没有计量，所以就提出来建设环境会计，后来成立了环境会计委员会，GDP现在也跟国际接轨，考虑环境污染负债和生态赤字。节约性，即不能高耗能、高耗水、高耗材、高耗地处理垃圾。例如，等离子技术炉温12000度，但代价是能耗高，无法推广。在新形势下，不但创新很重要，对于创新本身也有新的原则性要求。

原标题：王维平|关于垃圾分类和垃圾对策演进的讨论