李志青：浅谈“碳达峰、碳中和”过程中的发展与公平问题

自2020年9月国家主席习近平在联合国大会上宣布中国将于2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和后，“低碳经济”与“绿色金融”一下子成为了金融圈的热门话题。在气候变化的危机下，相信大家都不会怀疑一个更清洁的社会会为每个人带来更为积极的效益。然而我们也常会听到，在这转型过程中，企业在短期内应如何应对？企业与社会的低碳转型会不会需要以损害经济利益为代价？

今年6月，全国碳市场将逐步开放，也进一步考验大家对“碳资本”的认知及实践能力。就此，复旦大学环境经济研究中心执行主任李志青从经济学角度，与大家探讨如何正确打开“碳中和”，从而可以既顺应潮流，又避免被卷入不必要的金融风险。

Q｜可持续发展经济导刊

A｜李志青

“碳达峰、碳中和”是具有经济金融意义的“环境目标”

China Sustainability Tribune

Q：您曾经表示“碳达峰、碳中和”不是一个纯粹的“环境目标”或“政治目标”，而且具有举足轻重的经济金融意义。请问，该如何理解“碳达峰、碳中和”的经济金融意义？

A：各地政府在“十四五”规划中大都公布了“碳达峰、碳中和”的愿景，如某地公布要在2025年前实现“碳达峰”，也有部分地方政府更为具体，大致给出了“碳达峰、碳中和”的实现路径和政策工具，但如果仔细比较，可以发现，在相关规划中除了新增“碳达峰、碳中和”目标的愿景或工具外，经济社会发展的其他目标都基本未变。这一做法其实在理论和实践上都难以站住脚，不符合“碳达峰、碳中和”的经济金融属性及其规律。

根据相关气候变化经济学模型的测度（如2018年诺贝尔经济学奖得主诺德豪斯开发的DICE模型），“碳达峰、碳中和”所代表的“碳约束”，必然会影响到经济社会各部门的发展。以GDP这一最重要的发展指标为例，有比较可靠的证据表明，如果采取激进的减碳措施实现“碳达峰、碳中和”，将直接冲击GDP，造成一定的经济损失（其中的逻辑不难理解，因为减碳的政策会冲击到相关高碳产业，造成投资、就业和贸易的损失，进而造成GDP的损失）。

这一经济学研究发现实则意味着，“碳达峰、碳中和”其实不仅仅只是一个“环境目标”或“政治目标”，而且还是一个举足轻重的具有“经济金融意义”的“环境目标”，这就是“碳达峰、碳中和”的经济金融属性。

Q：各省市在制定具体的“碳达峰、碳中和”相关政策与目标时，应该如何兼顾您所提到的“经济金融意义”？需要做哪些准备呢？

A：“碳达峰、碳中和”的经济金融属性意味着，如果要将“碳达峰、碳中和”纳入经济社会发展进程中，有必要为了实现“碳达峰、碳中和”做好相应的经济金融准备工作。

一是要做好应对经济增长可能减速的准备。在应对气候变化的过程中，如果其他条件不变，经济增长是不会停滞的，但增速会受到影响，部分生产和消费会受到一定结构性冲击。因此，实现“碳达峰、碳中和”有必要适当调低经济增长的预期，并为此在财政和货币政策等经济调控政策工具上做好相应的准备。

二是要做好应对金融风险的准备。实现“碳达峰、碳中和”有助于降低气候风险，但也会带来新的风险，比如经济结构的加速调整、国际经济、资本和科技发展秩序的变局等等，这些都会冲击到金融的稳定性，带来不小的变数，有必要提前采取措施稳定金融市场。

三是要做好应对新贸易冲突的准备。受全球范围“碳达峰、碳中和”影响，有的国家（地区）将成为“碳盈余国（地区）”，而有的则将成为“碳赤字国（地区）”，进而形成全球范围内的“碳贸易”（碳市场交易或隐含在商品中的碳交易），如果不提前加以管控，“碳贸易”极有可能会成为下一轮国际贸易冲突的潜在源头，作为碳排放大国，中国在实现“碳达峰、碳中和”中尤其要注意控制“碳贸易赤字”水平，避免在“碳贸易冲突”中陷入不利境地。

“碳达峰、碳中和”的成本收益效应

China Sustainability Tribune

Q：从经济学的角度来讲，我们应该如何看待“碳达峰、碳中和”的成本收益？在制定“碳达峰、碳中和”时间表和路线图中，成本效益分析的重要性是什么？

A：“碳达峰、碳中和”的成本收益分析与经济金融分析的区别在于，成本收益分析要对“碳达峰、碳中和”政策工具的相关成本和收益做直接和间接测算，然后再进行比较，得出某项政策工具是否可行的判断。

由于成本收益分析是基于局部均衡基础上得出的，因此在政策工具可行的大前提下，有可能带来正的经济增长，但也有可能带来负的经济增长。比如低碳交通的政策，就其产生的成本与收益而言，可能是为正的，这里面，成本侧的分析相对比较容易（只是“相对容易”而已），“碳达峰、碳中和”的成本就是所有与碳减排相关的直接或间接成本（包括碳减排投资“挤出效应”造成的成本），以及由此造成的其他产业部门（包括高碳产业部门及相关的投资等）的损失等。

收益侧不太容易测算，“碳达峰、碳中和”的收益是什么？从“碳达峰、碳中和”的本意而言，最大的收益自然是改变了生态环境，避免了“气候变暖”的灾难性后果，但由于气候变化的不可逆性，在没有前后对比的情况下，这个收益其实并没有“发生”。因此，只能计算“碳达峰、碳中和”增加了多少的生态环境“价值”。事实上，这一“价值”更多的是主观性价值，较难进行精准测算。这些因素都造成“碳达峰、碳中和”收益容易被低估（近期随着绿色金融的快速发展，各种经济金融工具和手段开始逐步引入生态环境价值评估和实现的过程中，这有助于提升“碳达峰、碳中和”生态环境收益的测算）。

除此之外，“碳达峰、碳中和”的收益还体现在经济上，一方面“碳达峰、碳中和”成功地减缓了气候变化，减少了人类在健康、卫生、生态环境保护等方面的支出，有助于经济增长。另一方面“碳达峰、碳中和”还可以带动新的低碳产业发展，包括新能源等产业，以取代传统的高碳产业部门，进而部分地弥补了由于高碳产业部门退出带来的损失。

综合以上两方面的收益，再结合成本，可以得出“碳达峰、碳中和”的成本收益效应，即“净收益”结果。就目前的情况看，“碳达峰、碳中和”的总体“净收益”显然是正的，这符合全球气候变化应对的大方向。但对于各个地方而言，“净收益为正”的结论却不一定都可以适用，因为成本和收益都存在空间和时间上的不均衡分布问题，有的地方和有的时间点上是“得益的”，而有的地方和有的时间点上却是“受损的”。对此，负责“碳达峰、碳中和”规划工作的各个地方政府部门务必要有清醒的认识。

“碳达峰、碳中和”成本收益分析的价值在于，各地区可以根据成本收益分析的结果来确定各自“率先”实现“碳达峰、碳中和”的时间点和路径，理论上，只有在成本收益分析结果为“正”的情况下，“碳达峰、碳中和”的实现时间和路径选择才是合理的，否则，提前实现或者强行实现，都可能会造成巨大的资源浪费。

“碳达峰、碳中和”的效率与公平关系

China Sustainability Tribune

Q：“碳达峰、碳中和”还必然涉及“效率与公平”这一经济学永恒的主题。您如何看待气候治理当中的公平正义问题？

A：“效率”是指在“碳达峰、碳中和”过程中实现碳排放（或碳减排）资源配置的最大产出，从指标的角度看，就是使得有限的“碳排放”资源得到最大化的利用，实现单位碳排放产出水平的最大化；“公平”则是指“碳达峰、碳中和”过程中要兼顾到不同地区和群体之间发展水平的差异，不能让“碳达峰、碳中和”成为一种新的“价格剪刀差”，在碳排放资源配置过程中造成新的“不公平”，损害落后地区（企业）的发展利益。

以实现“碳达峰、碳中和”的必选政策工具——碳排放权交易市场建设为例，碳排放权交易在理论上是一种公认的“效率优先”激励型政策工具，生产效率高的排放主体可以通过有效的碳市场获得更多排放配额和资源，进而提高整体的排放效率（即提高单位碳排放的产出水平）。

然后，在这个“优胜劣汰”的过程中，必然会产生“公平”问题，使得一些低效率的排放主体在市场竞争中处于不利的竞争位置，受到结构调整等客观因素影响而被挤出市场，致使其利益受损，并最终损及其本身的发展。

因此，在“碳达峰、碳中和”过程中，“效率优先”和“公平底线”这一两难选择的本质是对不同排放主体间“发展权”的平衡和维护，尽管两者之间必然存在一定的不可调和之处，但就发展而言，就必须都得兼顾。

以碳排放权交易市场建设为例，为了兼顾“效率”与“公平”，目前大多数碳市场都做了一定的“折中”处理。比如，在现有的碳排放配额分配制度上大多采取了以“公平”为主的历史基线法，在初期按照排放主体的历史排放规模来分配排放配额，同时以持续缩紧配额空间的方法，给排放主体加压，促使其不断提高排放效率。这样一来，就既在初期保障了不同排放主体的发展，同时又在长期鼓励了碳减排相关的技术进步和能力建设，使得排放主体有时间和条件适应新的市场竞争需要。

随着“碳达峰、碳中和”愿景的公布和国家碳减排路径的明确，碳约束不断强化的结果是，碳排放交易对减排效率的要求变得越来越迫切。在最新公布的《碳排放权交易管理办法（试行）》中，规定“生态环境部根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑经济增长、产业结构调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制等因素，制定碳排放配额总量确定与分配方案。”

这实则意味着，经过前面8年左右的碳市场试点建设工作，在即将正式启动的全国碳排放权交易市场中，排放配额的分配将不再主要根据历史排放规模来确定，排放配额的分配将更多发挥气候变化与经济增长的双重宏观调控作用，其中将大大增加对排放主体现有排放效率的考量权重。

当然，除了要兼顾排放主体的效率与公平之外，“碳达峰、碳中和”还得兼顾地区之间的减排效率和发展公平，不仅要避免后发地区因为“碳减排指标”的约束而致使发展受限，也要避免先发地区因为碳约束而致使其产业过度“空心化”。

其中有两个关键问题值得注意，一是在初始分配上，必须在相对公平的基础上合理配置排放配额；二是在二次分配上，则建立以“效率”为主的分配机制，尤其是考虑在有条件的区域率先破除地区间排放配额交易的障碍，建立相应的地方政府间交易机制，使得碳排放权得以在地区间进行流动，与现有的碳排放权交易市场相辅相成，共同发挥实现“碳达峰&碳中和”的积极作用。