专家之声 | 陆 军：以高水平生态环境保护助推自由贸易试验区高质量发展

近日，生态环境部联合商务部、发展改革委、住房和城乡建设部、人民银行、海关总署、能源局、林草局等发布《关于加强自由贸易试验区生态环境保护推动高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确了“十四五”期间我国自贸试验区生态环境保护的指导思想、基本原则、主要任务和保障措施，对推进将自贸试验区打造成为协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护的示范样板，具有十分重要的意义。

构建新发展格局的关键举措

建设自由贸易试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的重要战略举措，是我国统筹沿海沿江沿边和内陆开放的最高水平开放平台，承担着高质量引进来和高水平走出去的历史使命，在贯彻新发展理念、构建新发展格局中肩负着重要责任。习近平总书记多次就自贸试验区建设作出重要指示批示，强调要把自贸试验区建设成为新时代改革开放新高地。党的十九届五中全会进一步明确提出，完善自贸试验区布局，赋予其更大改革自主权，稳步推进海南自由贸易港建设，建设对外开放新高地。2013年以来，我国加快建设自贸试验区步伐，先后在上海、广东、天津、四川、陕西、海南等21个省（自治区、直辖市）设立了自贸试验区，形成了东西南北中协调、陆海统筹的开放态势。生态兴则文明兴。生态环境高水平保护是自贸试验区高质量发展的重要内涵和必要条件。只有实现高水平的生态环境保护，才能真正实现高质量的发展。国家高度重视自贸试验区生态环境保护，各级政府部门开展了大量工作，也取得了一定成绩。但由于国家层面缺乏指导性政策文件，有关部门和地方在开展自贸试验区生态环境保护工作中存在认识不够、思路不清、缺乏“抓手”等问题，推动高质量发展的绿色动力不足。作为首个国家层面自贸试验区生态环境保护的指导性政策文件，《指导意见》科学谋划了自贸试验区生态环境保护顶层设计，打出推进产业转型升级、重点领域绿色转型、强化环境污染治理、建立健全生态环境保护监管体系和构建现代环境治理体系的“组合拳”，切实解决困扰自贸试验区高质量发展的生态环境问题，促进经济社会发展全面绿色转型，助力构建新发展格局，推动高质量发展。

为自贸试验区生态环保工作指明方向路径

《指导意见》明确了自贸试验区生态环境保护工作的总体思路和主要目标，为深入推进自贸试验区生态环境保护工作提供了根本遵循和重要方向。在总体思路上，提出要“努力将自贸试验区打造为协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护的示范样板”。在基本原则上，提出自贸试验区生态环境保护要坚持生态优先、推动绿色低碳发展，创新引领、深入推进制度改革，开放合作、主动对接国际规则。在主要目标上，紧密结合“十四五”生态环境保护工作，重点针对2025年提出了奋斗目标。在重点任务上，提出了5方面19项具体措施，谋划了将自贸试验区建设成为高质量发展引领区、低碳试点先行区、生态环境安全区、制度创新示范区、国际环境合作样板区（“五大区”）的路线图。《指导意见》充分考虑全国自贸试验区不同的资源禀赋、发展定位、结构布局特征，鼓励各自贸试验区依托区域特色加强生态环境保护，引导和支持各自贸试验区开展生态环境领域制度创新和试点示范，积极探索各具特色的高质量发展模式，以生态环境高水平保护推动经济高质量发展，不设置考核性指标和任务。总体看来，《指导意见》思路清晰、目标明确、重点突出，为我国自贸试验区提高生态环境治理效能提供了依据。

为自贸试验区高质量发展保驾护航

《指导意见》是落实党中央、国务院支持自贸试验区深化改革创新决策部署的重要举措，是协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护的关键之举。

积极促进产业结构优化升级。我国自贸试验区的产业发展定位高，主要是发展现代服务业、高端制造业、高新技术产业、商贸物流业、保税加工服务业等。但是，仍有一些自贸试验区依托现有产业基础发展钢铁、化工、纺织等传统产业，率先实现区域绿色转型发展任务重。《指导意见》提出了创新发展绿色制造业、绿色服务业、绿色贸易和绿色供应链管理等任务，不仅对因地制宜构建区域合理经济结构和开发格局具有重要作用，而且为进一步服务国家区域发展重大战略提供了坚实基础。

习近平总书记已经宣布我国将于2030年前实现碳达峰，同时努力争取2060年前实现碳中和，自贸试验区要发挥好示范引领作用。对于我国部分自贸试验区而言，低碳转型任务艰巨，主要原因在于以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变。《指导意见》提出了全面落实减污降碳总要求，加快发展方式绿色转型，推动能源清洁低碳利用，发展绿色低碳交通运输，开展基础设施低碳改造，鼓励基础较好的片区建设近零碳/零碳排放示范工程，从而为全面实现碳达峰碳中和目标奠定坚实基础。

加快解决突出生态环境问题。由于发展定位、结构布局、管理方式等不同，在自贸试验区建设过程中暴露出了一些亟须解决的生态环境问题。《指导意见》提出坚持问题导向，补齐短板弱项，以生态环境质量持续改善为目标，实施更高标准、更严要求的环境治理行动，将有力推动自贸试验区生态环境保护和风险防范水平提升。

加强生态环境保护制度创新。习近平总书记多次强调，建设自贸试验区的根本目的就是通过自贸试验区的先行先试、改革创新，为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验。目前，有关部门和地方虽然在自贸试验区生态环境管理体制机制方面做了一些探索，如生态环境领域“证照分离”改革、差别化清单分类管理的环评审批模式、生态环保多元化管理等，但距离充分发挥先行先试作用还有很长的路要走。《指导意见》的出台，对于探索服务“六稳”“六保”新机制新模式，指导自贸试验区深化生态环境领域“放管服”改革，推进排污许可“一证式”管理，加快“互联网+非现场监管”等技术手段应用，将产生强力推动作用，从而有望在改革开放“试验田”中先行先试，孕育出生态环境保护制度创新的良种。

深化自贸试验区国际生态环境合作。正如习近平总书记所强调的：“加快实施自由贸易区战略，是我国新一轮对外开放的重要内容。”《指导意见》提出了要全面对标国际一流环境与贸易规则及实践，积极探索环境与贸易投资相互支持的新模式，搭建并运行好生态环境合作平台，将为推动自贸试验区生态环境国际合作提供有力抓手。

落实好《指导意见》的几点建议

实施奖惩机制。奖惩机制是充分调动地方和有关人员积极性、主动性，推动任务高效、顺利实施的重要制度保障。建议建立《指导意见》实施奖惩机制，推动各自贸试验区履行生态环境保护责任，加强组织领导，细化工作举措，狠抓任务落实，全面提升自贸试验区生态环境保护工作水平。加强指导支持。指导支持是保障《指导意见》顺利实施的重要环节。相关部门要认真研究自贸试验区生态环境保护面临的新形势、新需要和新问题，在体制机制、资金项目、人员培训等方面对自贸试验区生态环境保护工作予以支持。建立容错机制。国家鼓励自贸试验区“大胆试、大胆闯、自主改”，但也要求“重大改革于法有据”，而在国家层面还没有专门适用于自贸试验区的法律法规，这导致一些探索实践裹足不前。为此，建议建立容错机制，使容错免责具体化、条件化、可操作，为自贸试验区生态环保领域改革创新保驾护航。加强跟踪评估。自贸试验区建设目的之一就是进行更大开放力度的“压力测试”，先行先试、改革创新，为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验。要及时总结评估生态环保领域先行先试形成的好经验、好做法，多层次、多路径做好复制推广工作，实现为国家试制度、为地方谋发展的有机结合。