行业观察 | 5.2万亿土壤修复空间落地难 刚起步就逢建筑央企纷纷抢道

目前，多年来被期待的我国土壤修复行业仍处于姗姗起步阶段，却开始面临专业修复公司被排挤的局面，等待多年终于看到的不多的新蛋糕，刚刚露头就被大型建筑型央企冲进来所分食。本文结合我国实际情况，主要分析了土壤修复的行业前景、土壤修复的模式、土壤修复面临的问题，以及土壤修复未来发展路径等。

水体污染，大气污染，土壤污染，是环境污染治理的三个主要领域。在过去几十年的环保行业发展中，大致上经历了从水污染治理开始，到大气污染治理，再到土壤污染治理依次启动的过程。土壤污染由于其隐蔽性和相对较弱的跨区域流动性，一直未能引起公众的关注和监管部门的重视。2019年土壤污染防治法正式实施，标志着土壤修复行业的正式开启。

然而，目前我国土壤修复行业尚处于起步阶段，面临一些问题。本文结合我国实际情况，主要分析了土壤修复的行业前景、土壤修复的模式、土壤修复面临的问题，以及土壤修复未来发展路径等。

潜在总市场5.2万亿但看不到大规模落地的前景

自《土十条》拉开了土壤污染治理的序幕以来，土壤污染治理与修复、土壤环境质量监测、土壤污染防治等相关政策亦频频发力。然而，作为根本性改变这个市场商业模式困境的金钥匙，大家在期待“谁污染、谁付费”这个新型付费模式，来打开这个”从无到有”的市场，然而现实很骨感，这个模式大规模落地依然看不到曙光。

随着政策体系不断完善，资金扶持也没有断。数据显示，2016年土壤污染防治专项资金数达112亿元；2017年土壤污染防治专项资金执行数为65.35亿元；2018年，土壤污染防治专项资金预算数为65亿元；结合2017年的预算结转资金，2018年实际专项资金预算调整为111.65亿元。

据行业机构测算，中国土壤污染防治修复产业的产值在环保产业总产值中占比不足1%，远远低于欧美发达国家30%的比重。场地与耕地领衔，短期理论空间超千亿。工业场地修复方面，根据南京大学生态研究院对省会城市污染地块的统计，假设未来两年场地修复需求约为1044 块，根据现有修复项目的场地约 100 亩的平均面积和 50 万元/亩的修复均价，未来空间约522亿元。

第一财经曾在其报道中指出：“包括场地修复、耕地修复、矿山修复等在内，土壤修复潜在总市场空间合计将超过5.2万亿。随着华东、西南等地详查和治理方案制定的完成，修复需求逐步明确，有望支撑2020年以后的市场增长。” 然而，实际上的市场数据统计显示离此目标相距甚远。

相关数据显示，2020年土壤修复行业在资金构成方面较往年基本一致，其中，工程类业务资金中，工业污染场地资金占主要部分，约90.5亿元，咨询类业务资金约22.6亿，也即2020年土壤修复市场中工业污染场地总规模约100多亿元，再加上耕地、矿山修复等领域，虽然对比五年前的十几亿的规模有了较大增长，2020年的总规模也不过400亿左右，距离万亿市场落地依然是杯水车薪。

在潜在市场空间与目前实际市场投资总额差距悬殊的情况下，E20研究院执行院长薛涛早在五年前即向中国环境报表示，从现有条件看，土壤治理领域形成巨大市场的条件尚不成熟。回报模式和资产属性两大基本要素，决定了土壤治理本身不会形成很大的市场。

从回报模式上看，根源依然在于土壤治理领域很难建立有效的回报模式。由于土壤污染涉及方方面面问题，在找到受益者付费模式或找到污染者来支付费用两方面难度都不小，缺乏具体支付主体，政府的财力又十分有限，很难建立适合的商业模式，要想打开土壤治理市场困难不小。

土壤修复五种模式中的关键模式落地难

土壤修复产业发展至今，面临宏观经济和行业外部形势的变化，各企业也都在探索各种模式。江边日出在《土壤修复的模式》一文中指出，土壤修复的模式目前主要还是传统的工程模式，对专业性的修复工程企业来讲，目前上市的最佳窗口期已过去，未来几年通过并购退出将成为趋势。另外，随着一些携资本之利的企业，特别是上市公司的进入，投资+工程的开始逐步走上了行业舞台。总体上看，目前土壤修复模式理论上存在5种，但是最关键的第一种模式落地十分艰难。

1.污染方付费模式

污染方为治理责任人为土壤修复付费为土壤修复的主要原则。对于搬迁企业造成土壤污染的，由企业承担治污责任。《土十条》出台后，更是明确了“谁污染，谁治理”的原则，明确责任由造成土壤污染的单位或个人承担。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。

然而现实总是骨感，并非每一块受污染土地都像上述案例一样确认污染方且污染方有能力承担治污责任。在实际操作中由于许多造成土壤污染的企业搬迁已久，一些企业甚至已经倒闭，污染责任人难以确认，受资金限制一些受污染土地无法得到及时修复。

2.受益方付费模式

部分具有商业用地价值的土地修复采取受益方付费模式，对修复后土地进行再利用的房地产开发商或地方土地储备部门承担土壤修复费用。该模式对于无法落实污染责任人的一二线城市工厂搬迁地块修复项目中具有普适性。由于城市地价较高，修复后的土地作为商业用地具有较高经济价值，房地产开发商和地方土地储备部分可以直接从修复后的土地使用或流转中获得利润，可行性较高。

受益方付费模式分为两种：一是政府直接出让受污染土地给土地开发商，由土地开发商出资负责土壤修复，对修复后达标的土地进行再利用获得收益；二是由政府出资负责污染土地修复再将修复后达标的土地出让给土地开发商，有关部门从土地流转中获益。

该盈利模式理论上易于推行：负责土地修复的机构可以从修复后土地获益，因此可以使用该模式修复的土地有望率先得到治理。但在实际操作中，受制于当前土地开放程序的限制，一二级开发很难联动，导致这个模式实际上落地困难。此外，由土地开发商负责的土壤修复工程可能会出现为了节省成本偷工减料致使修复不达标的情况，对监管提出较高要求。另外，这种模式仅仅适用于城市中的工业场地修复，其他两个领域难以适用。

3.财政直接出资方式

出于我国土壤修复的实际情况，大量受污染土壤已经无法找到污染责任人而治理土壤污染又缺乏良好的收益机制。许多缺乏收益机制的受污染土地的治理只能依靠政府资金。大部分项目甚至只依靠中央财政转移支付的区区百亿元（前述的专项资金），连地方配套资金都无法落实。

4.财政出资回购方式（BT模式）

部分金额较大的土地修复采取BT（建设-转移）模式。该模式下，土壤修复公司通过投标方式取得项目，在建设期先行垫资对污染土地进行修复，项目完成验收后一段时间内政府向企业支付合同款回购修复场地。BT模式虽然可缓解合同采购方资金压力，但是作为财政部为防控地方政府隐性债务而重点打击的对象，在合规性上存在巨大风险。

5.PPP模式

2014年至2016年间，中央财政下达土壤污染防治资金分别为19.90、37.00和90.89亿元。虽然土壤治理专项拨款金额翻倍增加，但仍然不能弥补我国土壤修复的资金缺口。PPP模式引入民间资本参与土壤修复项目是土壤修复盈利模式的积极尝试，有助于解决我国土壤修复资金短缺的问题。

随着国家的逐步推进，2018年前几年，PPP模式大行其道，很多项目都以该模式包装出来，东方园林、理工环科、永清环保纷纷借此拿到其中的修复部分。但到了国家收紧的2018年，不少企业的该类业务急速缩水，资金也戛然收紧，修复的模式又逐渐回到工程模式来，本质上而言，这样的PPP其实和前述的BT模式没有根本的区别，自然会被中央整顿规范。

土壤修复的六大反思

相较于欧美40多年的发展，现阶段我国土壤修复产业尚属于发展初期的新兴行业，没有很好的人才队伍和技术储备，更缺乏工程经验、相关的法律法规标准及环境管理框架体系，土壤修复行业几乎处于“草莽期”，面临多种无法预知的风险。目前来看，土壤修复行业主要存在以下六点问题。

1.过度竞争

2020年12月30日，新乡市王村镇土壤重金属污染修复治理工程试点项目(一期)扩大示范阶段1标段招标引来131家单位报价投标。12月31日该项目发布中标公示，前三名单位中的两家分别还同另外不在报价表中的两家单位组成了联合体。

除了出现很多家企业竞争一个项目的现象外，近年来越来越多的中字头和勘察设计院也开始大批进入土壤修复产业，例如，1日15日，上海勘察设计研究院（集团）有限公司在安徽击败了来自北京和南京的两个老牌土壤修复劲旅，中标2000万元工程大单。

江边日出在《土壤修复技术的悲哀 vs 中字头和勘察设计院转型污染修复的优势》一文中表示，中字头和勘察设计院从事的专业和污染修复、矿山修复专业存在一定的差别，但这些企业在进军土壤修复领域时，也存在自身的独特优势。

第一，擅长处理土壤的异位修复。土壤的异位修复，涉及到基坑支护、降水、工程测量和土方开挖。目前污染土壤采用修复方式，更多的是在市区，修复为建设用地，因此不可避免的涉及到基坑支护和降水设计，而这恰恰是勘察设计院的强项。异位修复中的固化稳定化、异位热脱附、乃至于水泥窑协同处置，这些技术门槛都比较低，其实在某种角度而言就是个大施工。传统的勘察设计院只需要引进一般的修复人士，就可以将产业链延伸，进军修复领域。所以在这种局面下，专业修复公司等待多年看到的不多的蛋糕，刚冒头的不多的上规模的项目就被勘察设计院带着同属一系统的对施工营业收入如饥似渴的大型建筑型央企冲进来所分食。当项目走向施工导向乃至垫资为王的局面时，专业环保公司面临着边缘化的风险，这种现象让人不由得想起水十条所启动的城市水环境治理中出现的类似局面......

第二，在地下水抽出处理修复技术存在优势。传统的地下水抽出处理修复技术包括地下水的抽出，以及工业市政水处理这两部分。地下水的抽出这部分，涉及到抽水井的布置以及抽水过程中可能出现的地面沉降，甚至在软土区可能出现的地下水的回灌等问题，传统的勘察设计院，更具备优势。工业市政水处理，那是成熟的工艺。

第三，能更好进行风险管控。对于风险管控常规的阻隔技术，水泥搅拌桩、高压旋喷、地下连续墙，勘察设计院更是轻车熟路。

而环保企业的核心竞争力则主要在于原位修复、修复药剂和修复设备。目前，国内的土壤修复一般要求短平快，很多时候忽略了土壤地下水修复中的拖尾和反弹现象。解决拖尾和反弹现象是勘察设计院的短板，这也是环保人士的价值所在。

未来的修复模式将怎么变化？江边日出提出，传统的工程模式自然有它存在意义，但也会有所变化，至少那些大型的动土类异位修复的数量会相对减少，原位技术会越来越多得到业主和专家的接受，当然这也是行业发展导致的认知升级，尽管这种升级也是螺旋式的并且付出了不少代价。

2.地方保护现象的出现

数据显示，目前土壤修复市场本地化指数，上海、湖南、北京位列三甲，其中上海高达100%。也就是说，如果项目规模不大的话，即便大型建筑央企没有跟进，地方中小施工企业也会拦截了这些项目机会。可见，依然是土壤修复的施工导向在其中发挥了关键作用。江边日出表示，如果本地指数高是要发展相关产业的话，那就要看技术水平了。行业技术进步跟不上的话，目前工程化趋势有可能会推动地方保护主义。

3.恶性低价中标

土壤修复工程十分费钱，在资金保障不到位的情况下，预期的修复成效很难达到。但当前土壤修复项目招标中存在着恶意压价、低价中标的现象，有的项目报价甚至低于市场成本。本质上而言，这种情况依然是技术无法主导，项目以标准化的施工为主的因素所带来的。

4.走过场现象严重

目前，整个土壤修复行业的“节奏”偏快，政府为了及早开发利用污染场地，希望土壤修复工程能立竿见影，往往只给短短数月的修复时间。时间太短、工程进度太快，导致很多污染问题得不到根本解决，修复成了走过场。

5.变身“土方工程”

在土壤修复行业，已有的土壤修复技术有100多种，常用技术也有10多种。土壤修复原本是一项“技术活”，但一些房地产开发商急于开发污染场地，直接变身“土壤修复承包商”，把污染场地修复变成了普通的“土方工程”，将污染的土壤一换了之。实际上，将污染土壤运送至别的地方进行填埋，是一种污染转移。如果不真正治理这些污染土壤，污染物必将重新进入空气、水和土地，造成填埋地新的污染。

6.监管缺失

目前，不少污染场地在修复过程中，仅对地下一两米的浅表土壤进行修复，而对地下深层土壤和地下水的污染未采取任何措施。很多土壤修复项目几乎就是隐藏工程，修复效果好不好看不见、摸不着，其生态环境影响可能需要很长时间才能显现，非专业机构和人士几乎无法参与监督。因此，土壤修复市场要健康有序发展，必须加强规范和引导，把土壤修复作为一种带有公益性质的良心工程来做。

五方面推动土壤修复发展

1.分轻重缓急有序推进

在现实条件下，土壤修复不宜地毯式大面积铺开，短时间内做大土壤修复产业也不现实，应有选择地开展污染土壤治理和修复工作。目前来看，针对城市污染场地修复来说，应根据轻重缓急有序安排，优先修复对公众身体健康和工作生活形成现实影响的、具备较大商业价值的、有明确责任主体的工业污染场地。

2.多部门通力协作

土壤修复不仅涉及土壤学、农学、生态学、生物地球化学等多学科知识，还涉及环保、国土、住建、农业、林业、渔业、规划等众多政府部门。环保部门作为国家规定的土壤污染治理与修复的牵头部门，应着力构建多部门参与、分工协作、职责明确的污染土壤修复监督与管理体系，保障污染土壤修复产业的健康发展。

3.构建土壤修复监管机制

要构建富有成效的土壤修复监管机制，加大相关法规政策的执行力度，加强土壤修复项目从监测、场地调查、方案设计、工程实施、项目验收等全流程监管。要创新工程监理与环境监理并行的双监理机制，注重环境风险管控，阻止污染物再次迁移转换。同时，还要构建土壤修复企业环境信用体系，放宽市场准入，严格市场退出，实行多部门联动激励惩戒。

4.组织事后专家评估

要组织第三方专家团队对污染土壤修复结果进行检测认定。由专家团队检测认定修复是否符合标准，并由专家在书面结论上签字。同时，应明确专家对自己作出的结论负责，甚至对自己的签字负民事和刑事责任，以避免专家验收环节“放水”，确保污染土壤修复不煮“夹生饭”、不走过场，确保凡是通过专家验收的修复场地都能放心利用。

5.顶层机制设计重构商业模式是根本

最终，要对土壤修复破局，顶层机制的重新设计是关键，如何真正建立“污染者付费制度”，不但适用于这个多年来一直发育不良的行业，也适用于环保行业的其他领域。