11月3日，生态环境部公布《京津冀及周边地区、汾渭平原2020—2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，这意味着“冬防”正式启动。
所谓“冬防”，即针对重点区域秋冬季重污染天气多发、频发的情况，开展大气污染综合治理攻坚行动。“冬防”自2017年开始已实施三季，可谓成效卓著。2019—2020年秋冬季京津冀及周边地区PM2.5（细颗粒物）平均浓度，较2016—2017年同期下降33%，重污染天数下降52%。这个秋冬季衔接“十三五”和“十四五”，事关打赢蓝天保卫战收官，大气污染防治备受关注。本次“冬防”有什么特点和新思路？
一、2个阶段目标，6档污染程度
按照巩固成果、稳中求进的原则，充分考虑2020年一季度空气质量的疫情影响，将2020-2021年秋冬季目标设置为两个阶段，根据2019年一季度和四季度污染水平，分类确定各城市的PM2.5浓度和重污染天数控制目标，按照污染程度分为6档，PM2.5浓度每档相差1个百分点，重污染天数每档相差2天，对“十三五”目标完成进度滞后的城市进一步提高要求。
为什么要分阶段设置目标？
生态环境部大气环境司副司长吴险峰介绍，今年秋冬季跨越两个五年规划，设置分阶段目标，首先是要确保“十三五”大气环境目标圆满完成，其次是希望明年大气污染防治工作有个良好的开局。
目标设置是个技术活，既要给地方压力，也要考虑可达性。对照2019年数据，京津两地完成目标任务不是很难。但对其他地区，并不轻松。石家庄2019年一季度PM2.5平均浓度为110微克/立方米，临汾同期数据为108微克/立方米，要想完成目标任务，还得加把劲。
“巩固成果、稳中求进是‘冬防’的基调，虽然目前情况不错，还是要防止秋冬季空气质量恶化反弹，要做好即便遭遇极端天气条件，也要保证圆满完成任务的准备。
二、实施范围：京津冀及周边地区+汾渭平原
京津冀及周边地区示意图（左）汾渭平原示意图（右）
雄安新区示意图
三、有效应对+全面完成，行动任务更细
1.有效应对重污染天气
全面实施绩效分级差异化减排
全面推进绩效分级差异化管控，鼓励环保绩效水平高的“先进”企业，鞭策环保绩效水平低的“后进”企业
对39个重点行业，绩效分级按《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南》（以下简称《技术指南》）有关指标严格执行，原则上，评为A级和引领性的企业，重污染天气应急响应期间可自主采取减排措施；评为B级及以下和非引领性的企业，应严格落实《技术指南》中不同预警级别各绩效等级对应的减排措施要求。
对国家未明确实施绩效分级的行业，各省（市）生态环境部门可根据本地环境空气质量改善需求、工业污染特征、行业污染治理水平等具体情况，自行制定统一的绩效分级标准，重污染天气应急响应期间实施差异化减排措施。
高标准完成应急减排清单
各地应按时完成行政区域内相关行业企业的绩效定级工作，进一步完善应急减排清单，做到涉气企业全覆盖。
按要求梳理确定涉及保障民生、保障城市正常运转或涉及国家战略性产业的保障类工业企业清单，并纳入重污染天气应急减排清单。
对污染物排放低的小微涉气企业视情减少应急管控措施，避免对居民供暖锅炉和对当地空气质量影响小的生活服务业采取停限产措施。
应急减排措施应细化落实到具体生产线、生产环节、生产设施，确保可操作、可监测、可核查。
各省（市）生态环境部门要对应急减排清单严格把关，组织力量对清单进行审核，将本行政区域内所有城市的清单审核汇总后上报生态环境部。
积极开展重污染天气应急
加强重污染天气区域应急联动
2.全面完成打赢蓝天保卫战重点任务
推进清洁取暖散煤替代工程
2020年采暖季前，在保障能源供应的前提下，京津冀及周边地区、汾渭平原基本完成平原地区生活和冬季取暖散煤替代，基本建成无散煤区。在山区等暂不具备清洁能源替代条件的地区，允许使用“洁净煤+节能环保炉具”“生物质成型燃料+专用炉具”等方式取暖。
2020年新改造尚未得到一个采暖季运行检验的，不得拆除原有燃煤取暖设施。
河北、河南、山东等地要加强农业大棚、烤烟叶、中药材烘干、畜禽养殖等领域清洁能源替代散煤工作。
全力做好气源电源供应保障。
严防散煤复烧。
强化禁烧管控
自2020年9月起，开展秋收阶段秸秆禁烧专项巡查，重点紧盯极易焚烧秸秆的收工时、上半夜、下雨前和播种前4个时段，加强田间地头巡逻检查。严格落实地方焚烧监管目标责任考核和奖惩制度。严防“散乱污”企业反弹
各城市完善动态管理机制，实现“散乱污”企业动态清零。将完成整改的企业及时移出“散乱污”清单，对新发现的“散乱污”企业建档立册，纳入管理台账。有序实施钢铁行业超低排放改造
2020年12月底前，力争完成2亿吨钢铁产能超低排放改造，其中，河北省完成1.1亿吨、天津市完成1200万吨、山东省完成4000万吨、河南省完成1300万吨、山西省完成2000万吨、陕西省完成600万吨，各省（市）至少树立1-2家钢铁超低排放改造示范企业，发挥区域内引领带动作用。首钢、河钢、太钢、德龙、建龙、山钢等大型钢铁企业集团要发挥表率作用，位于区域内的集团钢铁企业力争2021年3月底前完成超低排放改造工作。推行“公转铁”重点工程
落实《交通运输部等九部门贯彻落实国务院办公厅〈推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020年)〉的通知》和发展改革委等5部门《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》要求，加快砂石、火电、钢铁、焦化、铝冶炼、黑色金属矿采选和非金属矿采选等运输量较大行业企业的铁路专用线建设。
各地要研究砂石骨料行业运输结构调整政策措施，推进砂石行业清洁运输。
提升铁路货运量，具有铁路专用线的大型工矿企业和新建物流园区，煤炭、焦炭、铁矿石等大宗货物铁路运输比例原则上达到80%以上。
加快推进柴油货车治理
确保完成淘汰100万辆国三及以下营运类柴油货车的目标任务。
落实产业结构调整要求
全面完成压减过剩产能和淘汰落后产能既定任务目标，建立项目台账。
2020年12月底前，天津市钢铁产能控制在1500万吨左右，河北省钢铁产能控制在2亿吨以内。
加快淘汰炉龄较长、炉况较差的炭化室高度4.3米焦炉，推动独立焦化企业逐步退出。
深入开展锅炉、炉窑综合整治
2020年12月底前，每小时35蒸吨以下的燃煤锅炉基本淘汰，每小时65蒸吨及以上燃煤锅炉完成节能和超低排放改造；燃气锅炉基本完成低氮改造；在保证电力、热力供应前提下，30万千瓦及以上热电联产机组供热半径15公里范围内的燃煤锅炉和落后燃煤小热电完成关停整合。
落实《工业炉窑大气污染综合治理方案》要求，实施工业炉窑大气污染综合治理。
持续推进挥发性有机物（VOCs）治理攻坚
落实《2020年挥发性有机物治理攻坚方案》，持续推进VOCs治理攻坚各项任务措施，完成重点治理工程建设，做到“夏病冬治”。强化扬尘管控
各城市平均降尘量不得高于9吨/月·平方公里，鼓励不断加严降尘量控制指标，实施分区细化的降尘量监测考核。加强施工扬尘控制，严格执行城市工地施工过程“六个百分之百”，鼓励各地继续推动实施“阳光施工”“阳光运输”。将扬尘管理工作不到位的不良信息纳入建筑市场信用管理体系，情节严重的，列入建筑市场主体“黑名单”。
重污染防控、清洁取暖排前位，差异化和精准是关键词
以往的“冬防”方案，工作部署基本围绕产业、能源、交通及用地四大结构调整，兼顾基础能力建设和重污染天气应对。而今年，应对重污染天气被提到首要位置。
“把应对重污染天气放在首位有两个考虑，首先是百姓的关注度高。随着空气质量持续改善，百姓对污染天气的容忍程度在下降，必须把污染天数减下来，把峰值降下来。做好重污染应对工作，不仅是回应百姓关切，也是抓住了‘冬防’的牛鼻子。”生态环境部大气环境司固定源处副处长蔡俊介绍，以2018年为例，京津冀及周边地区重度及以上污染天数占全年天数的4.9%，但对PM2.5年均浓度的贡献度却达到了16.1%，一两次污染过程应对不力，就有可能抵消全年工作成绩。
蔡俊说，今年的“冬防”方案，措施按重要程度排序。排在第二的“推进清洁取暖散煤替代工程”很有代表性。过去几年，大力推进清洁取暖对区域冬季空气质量改善的贡献率在1/3以上，今年这项工作将持续推进，京津冀及周边地区、汾渭平原两个重点区域的平原地区有望实现散煤清零。
各项措施中，不仅没有了普遍停产限产、错峰生产等表述，而且处处体现着差异化的原则。与差异化并行的是精准，措施没有泛泛而谈，而是直击问题。比如，强化秸秆禁烧管控，要求“重点紧盯极易焚烧秸秆的收工时、上半夜、下雨前和播种前4个时段”；推进清洁取暖替代，要求加强农业大棚、烤烟叶、中药材烘干、畜禽养殖等领域的工作。
四、多措并举，保障任务完成
加强组织领导
加大政策支持力度
完善监测监控体系
加大监督和帮扶力度
强化考核督察和执纪问责
着眼全局，强调各地不要层层加码
过去几年“冬防”，为完成工作任务，一些地方措施层层加码，在一定程度上影响了正常的生产、生活秩序，有些措施更因为简单粗暴，收到了不少“差评”。
纵观今年的“冬防”方案，没有刺眼的强硬措施，措施与“蓝天保卫战”三年行动计划一脉相承，更加针对季节特点。
“治污措施延续日常工作的一贯思路，更关注民生，更强调支持和帮扶。”生态环境部大气环境司副司长吴险峰说，中央大气污染防治专项资金继续支持清洁取暖试点地区农村“煤改气”“煤改电”运营补贴，京津冀及周边地区、汾渭平原居民“煤改气”2020—2021年采暖期天然气门站价格不上浮。同时，加大信贷融资支持力度，支持符合条件的企业通过债券市场直接融资，募集资金用于大气污染治理等。
方案也明确，各地要围绕秋冬季大气污染攻坚主要任务，整合执法、监测、行业专家等力量组建专门队伍，做好监督帮扶工作，寓监督于帮扶之中。
