四个维度初探现代环境治理体系

近日，中办、国办印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），目标是构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。该体系是深入落实党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，是在环境治理领域推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署。

环境污染问题，由于成因复杂、利益相关体多元而较难解决，亟需引入现代化的治理手段和工具。环境治理有着较强的“外部性”，属于典型的“公共事务”。在此，尽管“管理”与“治理”之间一字之差，但内涵各不相同。管理的主体主要是政府或企业等单一主体，治理则不仅需要发挥单一主体的作用，还需要在政府、企业、公众之间进行协调互动；管理的运作模式是单向、强制、刚性的，而治理则是包含着上下互动、横向流动的复合型模式，更加注重协同性和互动性。从马克思主义基本原理的视角和方法来看，“所谓国家治理就是在一定的社会政治经济基础上，政府、市场和公民社会彼此耦合互动形成一整套完整的制度体系”。国家治理现代化的关键就是要构建与经济基础相适应的上层建筑，即从政府、市场和社会三大主体出发，建立一个政府、市场、社会三位一体的多元共治或协同治理的现代国家治理模式。作为国家治理体系领域的重要组成部分，现代环境治理体系《指导意见》的出台，将更好的厘清环境治理中各主体、各领域、各层级的工作责任和工作边界，不再相互干扰，有利于环境治理工作的协同行动和良好互动，以“多元耦合”的力量解决污染背后的一些机制难题。通过分析《指导意见》文本，有以下四方面初步进行分析：

第一，在治理主体方面，《指导意见》将政党、政府、法人、公民等多个主体对于环境领域的治理进行了梳理和规范，突出了领导、主导、参与的角色分配。

一是对环境治理负有领导和主导责任的政党和政府治理，“实行生态环境保护党政同责、一岗双责。”为我国的环境保护事业奠定了坚强的政治保证。通过“健全环境治理领导责任体系”，政党和政府治理将在具体环境保护工作中，优化领导方式，较少采用强制性方式，而是将重心转移至环境问题中涉及的利益协调、方向引导、资源整合等，如《指导文件》中，将央地的财权分配、“多规合一”、“中央和省两级的环保督察体制”等措施更好的为环境治理搭建服务平台、营造制度环境、培育上下合作氛围等。

二是作为市场经济环境下的重要力量——企业治理，则凸显了“公司法人治理”的特点，如企业申领排污许可证从而管理污染源，鼓励生产服务过程的绿色化，督促企业公开环境治理信息等则从生产、分配、交换、消费、日常企业管理等各环节，提出了绿色化治理的要求。

三是在公民治理中，提出健全全民行动体系，通过公众监督和社会团体力量补充政府执法的漏洞，提高环保素养则是在文化理念方面形成绿色价值观。作为现代化治理中的典型表现——基层社会治理，秉持“坚持多方共治。明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局”，而形成这样的格局无疑需要创新基层对于环境领域的治理机制，提升治理能力，将“营利性组织—非营利性组织—公民”三方面以共建共治共享的共同体思维和共同治理理念，磨合成为民主化、扁平化、柔性化的基层环境治理工作机制，这将是环境治理现代化工作在基层社会中最为可贵的成绩。

第二，在治理层级方面，《指导意见》明确了“中央—省—市县”三级政府的工作责任，避免了以往环境治理中政策“落空”的尴尬局面。属地政府对当地的环境容量和承载力更了解，则由省级党委和政府对本地区环境治理负总体责任，保证属地政府在落实中央决策更加精准，提出的目标任务则更具可行性。而为了防止基层政府的工作不力，则“实行中央和省(自治区、直辖市)两级生态环境保护督察体制”，力求解决污染顽症，压实环保责任，形成了“日常问题属地办，突出问题上级督”的机制，基层政府在日常决策和行政管理中始终有“环保”这根弦。

第三，在治理工具方面，《指导意见》综合集成了“命令控制型”、“经济激励型”、“社会参与型”等三大类环境政策工具。通过“健全环境治理信用体系”对政府信用和企业信用进行了监督，让行政的权力和企业的生产不再“任性”。而“环境治理法律法规政策体系”则将法律、标准对损害生态环境的行为进行约束，且明确提出“鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家进行立法”，赋予了地方政府在环境治理领域法治创新的使命。另一方面，通过财税支持，优化产业结构、能源结构、运输结构和用地结构调整优化。而金融手段更加多样化。包括“设立国家绿色发展基金”，推动环境污染责任保险、开展排污权交易和环保装备的融资租赁、统一绿色债券标准等，将近几年实践中较为成熟的绿色金融工具纳入运用，为环境治理提供了多元的融资路径。最后，在社会参与方面，一是强化社会监督，二是发挥各类社会团体作用，三是大力提高公民环保素养，包括开展环保宣教和自然教育等。

第四，在政府和市场的关系方面，作为现代化治理中最关键的内容，如何处理政府与市场在环境工作中的关系，显得尤为重要。《指导意见》提出“健全环境治理的市场体系”，从市场的开放度、产业的支撑度、模式的创新度等方面进行了阐释，同时利用价格杠杆，量化生态环境的价值。就政府而言，在环保领域不同程度地存在资质资格认定事项，其控制的产品、资源、服务等指标、额度、规模方面对不同企业的准入条件也并不相同，低价投标扰乱市场秩序的案例近年屡见不鲜，而现代化的政府治理则要求坚决打破部门分割、行业垄断、地区封锁，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系；而在产业发展方面，部分核心环保装备技术受制他人，大型污染物处理设备的采购和维修还是趋向国外品牌，这亟待环保技术产品的自主创新；在治理模式方面，则提出“开展小城镇环境综合治理托管服务试点”、“对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式”，让专业的企业干专业的事情，才能充分发挥民间的创新技术，培育出新的技术和商业业态。

第五，建立环境治理绩效评价制度；环境治理体系现代化的高低，最终检验则是通过充分的环境治理绩效来表征。正如《指导意见》中关于“指导思想”一节的表述“以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动，完善体制机制，强化源头治理，形成工作合力，为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障。”现代化治理语境下的环境治理绩效，不仅仅是指环境质量指标、污染物减排指标的评判，更应该包括该体系是否最大限度地激发社会活力，明晰政府-市场的边界，协调不同行为主体之间的利益矛盾，满足公众对环境服务的多元化需求，形成绿色生产和生活的价值观，最终促进经济社会环境之间的协调发展，真正实现人与自然的和谐相处。

（刘瀚斌 李志青，复旦大学环境经济研究中心）

原标题：四个维度初探现代环境治理体系