“垃圾治理”要避免走入误区——专家建言健全垃圾分类法治化制度体系

继上海之后，北京也将进入生活垃圾全面强制分类时代。2019年12月18日，新版《北京市生活垃圾管理条例》正式发布，北京将于2020年5月1日起正式实施，《条例》将生活垃圾分为厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾和可回收物四类;个人、单位不按照规定分类投放垃圾将面临处罚。按照国务院部署，到2020年底，全国46个重点城市都将实施生活垃圾强制分类。目前，北京、上海、深圳等超大城市先后就生活垃圾管理进行修法或立法，以法治引导加快垃圾分类推行进程。国家生态环保专家委员会委员、天津大学法学院院长孙佑海接受记者采访时表示，当前我国垃圾分类法治化初见成效，值得肯定，但垃圾分类是一个环环相扣的完整链条、复杂艰巨的系统工程和分工合作的责任体系，各地自然及经济条件差异较大，在推进中须避免盲目跟风、生搬硬套，避免转嫁责任、依赖市场模式。

“垃圾治理”避免贪大求全

记者：北京、上海、深圳等超大城市先后就生活垃圾管理进行修法或立法，并推行配套举措，居民垃圾分类热情高涨，取得有益效果。这也使得我们需要审视垃圾治理中的关键问题和瓶颈，您认为目前存在哪些误区?

孙佑海：我国垃圾分类法治化初见成效值得肯定。但在城镇化进程加快、城市生活垃圾激增的背景下，也存在一些关键问题：一是全面、协调、统一的生活垃圾分类回收法律保障体系尚未建立。从形式上看，我国针对垃圾分类、收集与运输问题，主要适用的是《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》，散见于各位阶法律法规中，无法达到规范所有垃圾分类处理的法律效果和社会效果。从内容上看，当前的法律规范较为过时，专项立法和配套法律法规的建设也显薄弱。如现行旨在解决我国大量报废电器电子产品对环境污染问题的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，由于规范的强度不足，远远不能解决当前需要面对的问题。

二是垃圾分类工作系统不严密。垃圾处理过程包括分类收集、回收、运输、处理、再利用等环节，任何一个环节的缺失或不当都会导致整个系统的失败。各试点城市在积极宣传垃圾分类制度、引导公众践行分类工作方面有一定成绩，但工作的重心均放在垃圾分类收集这一看得见的部分，而围绕垃圾分类的内在工作系统并没有完全建立起来。

三是公众参与垃圾分类自觉程度不高。从试点城市看，大多数居民在一定程度上接受了垃圾分类这一概念和要求，但缺乏主动参与的内生动力，尚未形成良好、自觉的行为习惯，这是一项长久的事业，需要各个相关部门在教育、宣传和引导方面下大力气，更需要在设计相关法律制度层面作出细致规定，充分发挥法律的“教育”功能。为避免法条规定流于形式，要做到法律规范完备合理、工作系统协调统一、民众意识自觉积极，只有这样，方能实现垃圾分类在法治化的轨道上前行。

垃圾分类要避免沦为“盆景”工程

记者：垃圾分类是项系统工程，需要分类、收集、运输和处理无缝衔接。记者在采访中了解到，一些城市社区的智能设备投放多，但投放主体复杂，而且大部分是把有经济价值的垃圾分类当成普遍性垃圾进行分类，给居民造成误导，融资方、设备制造商却赚足眼球，甚至沦为资本短期牟利炒作的工具，增加了国家和社区的投入成本，造成垃圾分类的实际效果“一地鸡毛”，对此，如何杜绝此类“盆景”工程?

孙佑海：实行垃圾分类是民众、企业和政府在源头分类、中间运输及终端处理上共同参与、相互影响的过程，所以垃圾分类工作推动的核心任务是分类链条上不同利益相关方责任的界定与履行。分类投放是作为垃圾产生者的居民的法定责任，分类收集、分类运输、分类处理是政府以及与政府建立相关合同关系的垃圾收运处理企业的法定责任，而源头减量则是生产及服务类企业、居民、公共机构等应尽的社会责任。

目前一些地方政府在推动垃圾分类时，热衷于采用市场化方式，取得“短平快”成效，实际上是将自己应该承担的推动责任转嫁给了企业。市场化无疑是促进垃圾分类的有效机制，有助于加快分类进度，降低分类成本，便于监管考核，但是合理的市场化的前提是能够促进居民履行源头分类投放责任，范围应限于收集、运输、处理环节。一旦企业跨界代替了居民的源头分类工作，垃圾分类实质上就变成了“政府出钱，居民旁观，企业分类，交差了事”，看似提高了效率，降低了难度，短期之内取得了亮眼的成绩，实则非常不利于居民履行责任，养成习惯，也非常不利于政府强化基层社会治理和城市精细化管理，当然也不可能起到提升社会文明水平的应有作用。

完善循环经济法治是治本之策

记者：您提出，未来垃圾分类工作要朝着更深层次推行，关键是完善循环经济法律制度，对此您有怎样的建议?

孙佑海：生活垃圾分类回收处理是垃圾减量化、无害化、资源化的最终出路，是发展循环经济的重要途径，也是推动可持续发展战略不可或缺的重要环节之一。要实现城市废弃物资源化综合再利用，就必须把循环经济的理念充分融入城市废弃物的资源化过程中，从而解决城市废弃物问题，实现我国社会经济的可持续发展。现行《循环经济促进法》已难以满足时代需求，而要推进垃圾分类工作提质增效，完善《循环经济促进法》亦显得十分必要。

我认为完善的路径主要包括以下几个方面： 一是要增强《循环经济促进法》的“刚性”。当初,中国循环经济立法的基本思路定位在“引导”和“促进”上,目的是为了推动循环经济这一新的经济发展模式的形成和发展，促进节约型社会或循环型社会的逐步建立。该法实施超过十年,其经济理念基本树立,“引导”的任务已经完成。因此修改《循环经济促进法》的一个重要任务,就是努力消除该部法律的政策化倾向，增强其规范性和“硬度”,增强其法律制度的“刚性”。如强化违反循环经济法的法律后果,包括法律责任的标准、内容、追究途径与方式等。

二是加快制定《循环经济促进法》的配套措施。如通过制定配套措施，确保该法中的各项法律制度，落地有抓手，违反有制裁，这才是法律全面落实的真实保障。

三是完善循环经济法规体系。处理好《循环经济促进法》与《清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》《节约能源法》等法律之间的关系。这些法律与《循环经济促进法》的内容有交叉的地方,但侧重点不同,均有其独立的地位与存在价值。在单行法和专项法立法方面,应弥补法律空白,制定有关容器和包装物、建筑材料、政府绿色采购汽车再生利用、产品和包装物强制回收名录及管理等方面的法律法规。尤其把握当前修订《固体废物污染环境防治法》的良好机遇，做好与《循环经济促进法》的修改衔接工作，切实保障法律之间的协调运行。

坚持和完善生态文明法律制度

记者：目前，我国正处于生态文明建设的关键期，攻坚期、窗口期，加快生态文明立法进程已成为共识。在您看来，应建立怎样的生态文明法律制度，以期符合我国生态环境保护规律和经济社会发展规律?

孙佑海：我国要坚持人与自然和谐共生，坚守尊重自然、顺应自然、保护自然，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。

首先，要实行最严格的污染防治制度。要抓紧完善绿色生产和消费的法律制度，更加自觉地推动绿色循环低碳发展;要构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系;要完善污染防治区域联动机制;要统筹陆海的生态环境治理体系;要加强农业农村环境污染防治。要健全生态环境监测，修改完善环境影响评价制度;要根据我国国情，依法逐步普遍实行垃圾分类和资源化利用制度。

其次，要全面建立资源高效利用制度。要推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，要健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度。要健全资源节约集约循环利用政策体系。要推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。要健全海洋资源开发保护制度。要加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制，确保资源高效利用制度落到实处。

再次，要健全生态保护和修复制度。要统筹山水林田湖草一体化保护和修复，加强森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态保护。要加强对重要生态系统的保护和永续利用，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度。要加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。要开展大规模国土绿化行动，加快水土流失和荒漠化、石漠化综合治理，保护生物多样性，筑牢生态安全屏障。完善生态环境公益诉讼制度，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究制。应当明确：除国家重大项目外，今后应当全面禁止围填海。

最后，要严明生态环境保护责任制度。为此，要建立生态文明建设目标评价考核制度。强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理。严格落实企业主体责任和政府监管责任。要开展领导干部自然资源资产离任审计。推进生态环境保护综合行政执法，落实中央生态环境保护督察制度，确保中央的环境保护政策和国家环境法律落到实处。