温室气体减排的法律路径：温室气体和大气污染物协同控制 ——评《大气污染防治法》第2条第2款（上）

摘要：以国际、国内应对气候变化现状为背景，我国于2016年修订《大气污染防治法》，增加“大气污染物和温室气体实施协同控制”条款，首次将控制温室气体减排纳入法治轨道。但是，该条款定性模糊，内容概括，不利于温室气体减排目标的达成。文章通过理论分析，解构协同控制实施主体、客体及内容，通过阐明防治大气污染和减排温室气体目标的共通性、对象的关联性、产出协同效应，分析建立协同控制制度的必要性。对条款中“温室气体”定性不明，内容规范供给不足等缺陷，在借鉴美国、欧盟及成员国德国的立法经验基础上，提出立法完善建议：定性“温室气体视同大气污染物”；明确协同控制的直接、间接方式，构建协同控制法律制度框架。

2016年《大气污染防治法》作出修订，第2条第2款规定：“防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”此次修订首次提出“大气污染物和温室气体实施协同控制”的法律布局，并将其置于“总则”位置，作为《大气污染防治法》的原则性规定。该条款是将温室气体减排纳入法律框架控制的初步尝试，力图改变温室气体减排无法可依的法律缺位现状，力图使我国在国际应对气候变化新秩序中掌握主动权。

一、立法背景

（一）国际背景—应对气候变化国际新秩序的建立

1992年达成《联合国气候变化框架公约》以来，各国为了在国际气候治理秩序中谋求自己的席位，通过反复谈判博弈引发气候变化国际治理秩序的变迁。1997年的《京都议定书》确立自上而下国际气候治理秩序，要求附件一国家承担具有法律约束力的温室气体减排义务，并遵循“共同但有区别责任”原则，暂不要求非附件一的发展中国家承担该义务，议定书两期承诺共至2020年。以美国为首的伞型集团（Umbrella Group）国家一直力图否认“共同但有区别责任”原则的法律地位，要求中国、印度、巴西、南非等发展中国家共同承担减排义务。为此，美国一直没有签署《京都议定书》，加拿大、日本、俄罗斯先后退出了该协议，导致《京都议定书》被搁置一旁，难以起到国际治理作用。

为了打破僵局，2015年的《巴黎协定》（以下简称“《协定》”）“作为国际气候新秩序构建的阶段性成果，《协定》对减排责任分担作出了与《京都议定书》‘自上而下’模式截然不同的安排，即由各国通过‘国家自主贡献方案’，自主承担减排责任”。《协定》要求自2020年后，各国根据减排能力，自主提交阶段性减排目标，目标需遵循“只进不退”的棘齿锁定（Ratchet）机制，并接受定期评估的约束机制。其第4条第8款和第13条第7款中规定，为了验证“国家自主贡献”额度，要求各国对自主申报的减排目标，定期提供清晰、透明、以供了解的必要信息供国际组织评估和审评。《协定》的生效标志着“国际气候变化的应对机制从《京都议定书》中自上而下模式朝着《国家自主贡献》自下而上模式转变”。我国2016年加入《协定》，承诺将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%。

面对即将承担的国际义务，《巴黎协定》生效当天，我国发布《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，并在“指导思想”中强调“加强碳排放和大气污染物排放协同控制”。

（二）国内背景—防治大气污染与应对气候变化法治建设现状差距大

大气污染防治法治建设相对健全。20世纪80年代，大气污染开始进入法律监管范围，1987年第一次颁布《大气污染防治法》至今，经过1995年、2000年、2016年三次修改，特别是2016年新修订的“史上最严”《大气污染防治法》建立起一套以“命令一控制”为治理模式的从源头到末端全过程控制的法律制度体系。三十多年来，大气污染防治成绩显著，污染得到了有效控制，防治大气污染法治体系的确发挥了不容置疑的作用。

“应对气候变化方面的立法正处于发展阶段。”为应对国际气候变化治理的需要，2009年我国出台《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，该决议作为“宣示性立法文件，对我国今后的气候变化应对立法起着指导和引领作用”，但是因缺乏制度性规范难以起到统领各方有效应对气候变化的作用。长期以来，我国是通过制定中、长期规划，包括“十二五”、“十三五”规划《纲要》《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》作为阶段性应对气候变化的主要目标；通过综合性政策方案一一落实各项应对举措。政策有其自身的局限性，缺乏稳定性、长期性和规范性，在控制温室气体减排方面，仅仅靠政策调控是不够的，需要将其纳入法治轨道才能保证目标的完成。应对气候变化立法的欠缺造成温室气体排放无法在明确和具体的法律框架内进行有效监管。鉴于我国“出台专门的、操作性强的《应对气候变化法》时机并不成熟”“立法的缺失需要已有的单行法进行功能补位，《大气污染防治法》是最优选择”。以此为背景，2016年修订《大气污染防治法》在第2条第2款增加了关于“大气污染物和温室气体实施协同控制”的论述。

二、“协同控制”的解构及其必要性分析

“协同”不是法律专有名词，对于其理解，法律和政策都没有做出准确的界定或阐述。从字义解释看，《新华字典》中“协同”是指各方互相配合、协助。“控制”是指掌握住不使任意活动或越出范围；使处于自己的占有、管理或影响之下。“协同”表现出多种关联事物在整体发展运行过程各自之间配合、协助形成拉动效应，推动事物正向前进，使个个获益，整体加强，孕育产出协同效应。“控制”主要是指在《大气污染防治法》以“命令一控制”为手段的法律框架下，对温室气体进行有效规制。“协同控制”是指基于大气污染物和温室气体之间的关联性特点，将温室气体减排纳入《大气污染防治法》的框架下，从而获得同时减排、制度成本降低、管理成本降低的多种协同效应。“协同控制”作为控制温室气体减排的法律基础和主要方式，以下我们从主体、客体及内容三方面加以解构。

（一）“协同控制”的解构

1.协同控制的主体

温室气体规制之初正处于以经济发展为首要任务的特定时期，国家以“气候变化是环境问题，但归根到底是发展问题”的经济发展思路出发，授权国家发改委负责应对气候变化的各项工作，以“市场导向”为手段建立碳排放权交易制度；而大气污染防治是由原环保部负责，建立以传统“命令一控制”手段为核心的监督管理体制。以上监管主体各异、监管方式不一等体制原因造成二者长期割裂管控，协同控制目标在制度层面无法有效落实。2018年3月，全国人大通过了新一轮党和国家机构改革方案，有力推进了生态文明建设领域的职能整合，组建了生态环境部，将原环境保护部的所有职能（含防治大气污染）连同原属于国家发改委的应对气候变化和减排职责统一划归至生态保护部，分别设立大气环境司和应对气候变化司负责具体工作。此次调整“是一次重大体制安排，其核心目标是实现大气常规污染物减排及温室气体排放控制的协同效益”。2016年《大气污染防治法》中关于“协同控制”的提法，是在原监管体制下提出的，现在监督管理体制背景发生了巨大变化，生态环境保护部门作为适格主体有权协同控制温室气体和大气污染物排放。

2.协同控制的客体

从认识论角度而言，康德《纯粹理性批判》将“关系”范畴中“协同性”论述为“主动与受动之间的交互作用”。协同的客体就由主动方和受动方组成，主动方一般是指在协同过程中占有优势一方，受动方是借势方。防治大气污染和控制温室气体的关系主要是以二者法治建设现状而定。正如上文所述，大气污染防治法治建设相对健全，应对气候变化方面的立法正处于发展阶段，二者法制建设差距较大，协同关系中防治大气污染应当为主动方，应对气候变化为受动方，应对气候变化需要借助防治大气污染法治体系进行有效控制，达到双赢。

3.协同控制的内容

应对气候变化是一项多层次，多纬度的复杂、综合系统工程，涉及温室气体减排、节约能源、提高能效、可再生能源利用、碳排放权交易、碳汇等多个领域。各国受制于国内政治、经济、社会及文化等因素交织影响，应对气候变化呈现出不同立法模式，大致分为“集中型立法模式和分散型立法模式。集中型立法又分为：一是单一立法，即制定一部气候变化专门法，将温室气体减量、排放交易、适应、能源、财务机制、信息等都囊括其中；二是框架立法，指制定一部基本法或者总则性的法律，具体管制措施与政策授权或者由其他法律政策填充；三是套装立法，是指在一定规划之后，通过分散专法或条款形成具体规范，在这些散见于规范背后是有长期而全盘的思考和规划的。分散立法模式，是容许各个领域规范随着问题发生以及讨论的共识逐步形成法律，方式可以通过逐一制定分散专门法，或者在既定法规中增加或修改特定条款”。我国正处在应对气候变化的法治建设摸索时期，没有一部单一立法或者能够统领全局、调动各方应对气候变化的综合性或框架性法律，而是在应对气候变化部分领域，通过制定分散专门法，如制定《碳排放权交易管理暂行办法》，或者在既定法规中增加或修改特定条款，如《大气污染防治法》第2条的设置，从这个角度讲，我国应该属于分散立法模式。

根据“全过程控制原则”和各国立法经验，应对气候变化领域的立法内容可以分为：源头控制的立法，主要是指能源类立法，即通过减少能源使用量，使用替代性能源；或者提高能效变相减少能源使用量为逻辑基础，减少燃烧能源所产生的温室气体。末端控制的立法，主要是碳排放权交易和温室气体减排立法，还有增加“碳汇”的自然资源立法。我国已有的能源立法主要包括《节约能源法》和《可再生能源促进法》，但是以上法律还都未以应对气候变化为目标作出相应修改，对于气候变化的基本原则、制度、减排、适应和责任承担等都缺乏相关规定。自然资源立法主要是《森林法》《草原法》等，但以上立法也未对“碳汇”目标作出积极回应。目前，应对气候变化立法主要体现在温室气体减排立法：2016年修订《大气污染防治法》时增加“协同控制”条款；碳排放权交易立法：2014年发改委出台《碳排放权交易管理暂行办法》（部门规章）。以上温室气体减排立法和碳排放权交易立法都属于“末端控制”立法。在应对气候变化法律框架内，协同控制的内容主要体现在末端监管温室气体减排和碳排放权交易过程中与大气污染防治进行协同控制。

（二）协同控制的必要性分析

1.协同控制的最终目标—共通性

大气污染防治和应对气候变化都是通过法律和政策逐渐推进落实，从而实现最终目标。最终目标是所有法律和政策的核心。当然为了实现最终目标，法律和政策会通过各种直接、间接手段促进达成，由此产生了直接目标、间接目标，即直接和间接目标是达成最终目标的基础和手段。

根据《环境保护法》和《大气污染防治法》可知，防治大气污染的直接目标是减少大气污染物的排放，改善大气环境质量；间接目标是转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构；最终目标为保护和改善环境，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。

应对气候变化的最终目标我们可以通过已经出台的法律和政策予以分析。根据《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》《中国应对气候变化国家方案》，表明我国应对气候变化的目标是多层次的，第一层是直接目标，即控制温室气体排放，提高适应气候变化的能力；第二层次为间接目的，保障经济发展为核心，以节约能源、优化能源结构，促进经济发展方式的转变；最终目标是是促进可持续发展，“确保气候安全，增进人类福祉；由此可知，防治大气污染和应对气候变化虽然在直接目标和间接目标上有所区别，但是在最终目标上具有共通性，都是为了促进人类社会的可持续发展，增进人类的福祉。

2.协同控制的对象—关联性

大气污染物和温室气体主要是“以矿物燃料燃烧为特征的人类活动造成，具有同根同源的特性，决定了在减轻和控制空气污染与减少温室气体排放在行动上应当具有一致性”。煤炭、石油和天然气的燃烧均会产生二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、烟尘等传统型大气污染物和二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、黑碳等温室气体。二者均是以气体的形式排向相同的介质——大气，污染物“导致大气化学、物理、生物或放射性等方面特性发生改变”。温室气体改变了大气的组成而造成了气候改变。大气污染物主要包括颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等。《联合国气候变化框架公约》中温室气体主要包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。

从排放领域高度重合看，六类温室气体除了部分由废弃物处理排放的甲烷和氧化亚氮无法纳入大气污染防治监管范围外，其他温室气体都在重合监管的范围内，而废弃物处理仅占温室气体排放比例1.3%。

3.协同控制的效应—积极性

2004年，中国环保部环境与经济政策研究中心（PRCEE）对协同效应给出的定义为：“一方面是在控制温室气体排放的过程中减少了其他局域污染物排放，如二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、VOC及PM等，另一方面，在控制局域的污染物排放及生态建设过程中同时也可以减少或者吸收二氧化碳及其他温室气体排放。”从大气污染物和温室气体排放过程而言，同根同源的关联性决定了“任何一种物质的控制，能导致另外物质浓度的关联变化”。从大气污染物新发展而言，大气污染物“气溶胶具有明显的气候效应”“黑碳气溶胶已成为对气候变化的第二大贡献者，仅次于二氧化碳”。对流层臭氧、甲烷、氮氧化物等温室气体也具有明显的大气污染特性。“黑碳气溶胶等的气候效应和甲烷、对流层臭氧和某些氢氟碳化物等的大气污染效应表明，减少其排放，能够产生多方面的协同收益，既能应对短期气候变化带来的极端影响，也能改善局域空气质量等方面产生共赢。”二者除了正的协同效应以外，有时也体现出负效应，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告指出人为气溶胶部分抵消了二氧化碳等温室气体造成的全球温室效应。

协同实施节能减排与污染控制政策时，还会带来制定政策成本降低等额外收益。二者都由生态环境部门协同管理，发挥在温室气体与污染物减排协同监管的优势，减少行政监管过程中管理成本，也产出了减少管理成本协同效益。综上所述，割裂考虑减排大气污染物和控制温室气体都是不充分的，应在“一盘棋”的统筹监管下，才能合理有效达到预期目的，产出更大协同效应。

本文为国家社会科学基金项目“新疆生态保护法治体系建构研究”研究成果。（15XMZ091）

本文作者为：刘晶(1981-)，女，山西兴县人，南京大学法学院国际环境法学博士研究生，新疆农业大学副教授，从事环境法学研究。

本文选自《新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)》第47卷第6期，2019年11月。