加强环保基础设施建设 促进城市生态友好发展

导言

2019年2月16日，以优化营商环境，推进环评审批制度改革为目的，上海生态环境局发布《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型（2019年版）》。该《豁免条例》实施后，上海超过四分之一的建设项目将不需要办理环评手续。企业免除审批手续，节省时间，降低成本，以实现“减环节，减时间，减成本”的减政放权改革目标，对加快完善城市基础设施建设以及推进环境治理，打好污染攻坚战等方面起到主要作用。这是继2018年3月29日实施的《上海市2018年-2020年环保和建设三年行动计划》之后， 对加快建设环保基础设施起到极大的促进作用。

城市环保基础设施建设的发展与现状

环境基础设施是指与保护环境和改善城镇环境质量密切相关的，例如城镇污水处理系统、生活垃圾处理以及危险废物集中处理等一类环境公用设施。一直以来，我国水资源短缺，水污染问题严重，同时废水排放量居高不下，水环境亟待改善。随着我国高速的经济发展与城市化进程的加速，居民的生活水平日益提高，生活用水量随之增加。近年来，生活污水排放是主要的污水排放来源，在2017年的所有废水排放中，工业废水排放占总排放量的26.0%；城镇生活污水排放占总排放量的74.0%。另一方面，根据生态环境部2018年12月公布的《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2017年，202个大、中城市生活垃圾产生量为2.02亿吨，较2016年有所提高。其中，上海生活垃圾产生量位居第二，占全国城市生活垃圾产生量的4.45%。由此看出，我国环境污染问题刻不容缓，城市环境基础设施的建设应加大投资力度，促进其发展，以提高城市污染物处理的能力和改善居民生活环境。

与一般的基础设施相比，环境基础设施具有投资大、回收期长、工艺技术要求较高、用户层次多样、安全等级高、关系市民切身利益等特点。以往该类基础设施的开发基本上以政府投资为主，但随着社会经济水平的不断提高、民间资本的活跃、项目各方面风险的变化、单一的政府投资已经不能完全满足我国城市环境基础设施的建设。因此，PPP（Public-Private-Partnership）融资模式对于旨在加速城市环境基础设施建设的中国来说是一个有效的投融资机制。在城市环境基础设施为发展阶段，PPP项目不需要大规模投资，在地方政府的有限资源内就可以实施；在发展阶段，设施的建设和运营管理是主要的工作内容，需要大量的投资，公共部门和私人部门的责任分配，如建设资金、技术、设备和人力资源开发等因素显得尤为重要；在完善阶段，PPP大多作为提高公共事业效率的手段得以实施。

据国家统计局2019年10月19日发布的报告显示，在近三个月里，新三板公司共中标50个工程项目，其中35个为基础建设类，合计金额为43.5亿元主要涵盖了建筑、交通、能源、环保等行业，其中环保类项目占比仅三分之一。根据数据，在上述35个基建项目中、水库、大坝、污水处理、空气净化等环保水利项目占比最高，共有10个，占比28.6%，这主要是由于国内经济的发展及城镇化建设进程的推进以及生态文明建设力度加大，环保行业的空间逐渐扩大，迎来了较多的发展机遇。环保部环境规划院副院长王金南提出，环境保护力度的加大对经济增长有显著的促进作用。据测算，大气行动计划的实施将拉动我国GDP增长1.94万亿元，增加就业196万人。水行动计划的实施需要环保从投入4.6万亿元，将带动GDP增长5.7万亿元，并带动节能环保产业值超过1.9万亿元，其中直接用于购买环保产业的 产品和服务高达1.39万亿元。

上海近几年在“绿化”基础建设方面投入巨大，主要包括以绿化环境和水环境为主的“绿色”基础建设施，使之成为公路、桥梁、地下管网等“灰色”基础设施之外的更有生命力的生态城市支撑系统。按照“十二五”规划，到2015年上海的森林覆盖率要求达到15%，绿化覆盖率要求达到38。5%，根据2013年的数据统计，上海的森林覆盖率已达13.13%，绿化覆盖率达38.35%。2018年，在上海安排的126项重大工程建设项目里，环保类基建项目共有17项，包括虹桥污水厂、泰和污水厂、白龙港和竹园污水厂改造、海绵城市项目，以及生活垃圾、湿垃圾、建筑垃圾等末端无害化处置项目建设。在未来，上海环境基础设施建设项目将需要更大力度的投资，该类项目的数量在逐步增加，在国家与地方政策的大力支持下，环境基础设施建设项目的发展日益成熟，其风险性也在逐步降低， 但仍需相关政府部门的调控与管，才能避免环境基础设施建设融资过程中有可能产生的风险。

城市环保基础设施建设发展的政策支持

为了大力发展与推进城市环保基础设施建设，上海市根据相关国家政策，发不了一系列的支持与规范政策法规，其中 《上海市2015年-2017年环境保护和建设三年行动计划纲要》 和《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型（2019年版）》是主要的纲要和法规。

《上海市2015年-2017年环境保护和建设三年行动计划纲要》提出应全面完成国家和本市环境保护各项规划计划明确的目标任务，生态环境质量进一步改善，资源节约型、环境友好型社会建设初步形成，为2020年全面建成高质量小康社会，基本建成“四个中心”和现代化国际大都市奠定良好环境基础。第三章提出了几个主要目标，主要包括，进一步完善水环境基础设施，改善城市空气质量和推进危险废物处理设施的建设。水环境基础设施建设包括污水处理设施的建设，加快推进城市面源污染治理，雨水截流工程，积极推广可渗透铺装和生态屋顶等技术，以减少地表径流。进一步改善城市空气质量可以通过加快充电桩、加气站等配套设施建设，支持推广新能源汽车。其次，建成天马、奉贤、嘉定、崇明等生活垃圾末端处理综合利用设施并投入运行，推进老港再生能源利用中心二期建设等，并推进建设危险废物重点处置设施。该计划纲要充分的建立了上海未来三年在环境基础设施建设发展重点与目标。

上海市生态环境局于2019年2月22日发布了《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型（2019年版）》，以正面清单方式，明确了上海市范围内不纳入建设项目环境影响评价管理的项目类型。列入名录的项目，建设单位不需要编制环境影响评价文件，也不需要把你环境影响评价审批或备案手续。此规定极大力度的促进了城市环境基础设施的建设，包括城市绿化设施项目，雨水泵站，水利设施，与不涉及主题工程的配套废水、废气、噪声、固体废物等环境治理设施。

2019年 11月13日， 国务院总理李克强主持召开国务院常务会议提出降低部分城市基础设施项目最低资本金比例，对城建、生态环保、社会民生等方面基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控前提下，可适当降低资本金比例，下调幅度不超过5%。生态环保领域基础设施项目建设多，并且多数项目有规模大，投入资金比例高的特点，下调项目资本金对环保企业特别是国企更有利，因为项目首付将减少，银行会更看重项目方的还款能力，在这方面国企可能更有保障， 也有利于促进资金实力较弱的民营企业发展。与此同时，降低项目首付意味着银行将增加出资，可能会导致银行在筛选项目时将更加谨慎和严格。并且，本次国务院常务会议提出，基础设施领域和其他国家鼓励发展的行业项目，可通过发行权益型、股权类金融工具筹措资本金的百分之50%。相关政策的落实能够丰富基础设施项目的投资方式和融资渠道，例如发行权益型、股权类的绿色金融工具等方式参与基础设施项目。

挑战与机遇

1．企业面临的挑战

全面推动环境基础设施建设面临许多挑战与此同时也存在许多机遇。以海绵城市项目为例，该类项目由多种城市环境基础设施组合而成，包括地下水管道、地面排水系统、地面渗透系统、雨水花园、绿色屋顶等环境基础设施。根据相关政策支持，海绵城市项目审批成本大大降低，前期投入资金相较以往有大幅度的减少，但海绵城市项目长期维护与运营的成本较高，容易造成资金不足的局面，或者造成后期监管不足与维护不当从而导致项目失败的结果。与此同时，银行对于项目筛选的标准将逐渐提高，从而减少环境基础设施项目总量，项目投标竞争将日益渐增，因此企业必须研发有关环境基础建设的新技术或者提高现有技术的质量从而提高竞争力。在经济效益方面来看，项目本身必须创造足够的利润来维持企业正常运转与发展， 若企业无法从环境基础设施建设项目上得到合适的利益，那么企业自身的可持续发展将会受到阻碍。

2．政府面临的挑战

相较于其他城市， 上海市的城市环境基础设施建设发展一直都处于领先阶段，这毫无疑问是因为上海政府对中央政府下达指令的并且充分执行，也因为上海政府对环境治理以及环境基础设施建设有良好的规划，和有对环境，经济，社会可持续发展的制衡，才使上海城市环境一直处于一个优良的状态。政府颁布的《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型（2019年版）》 起到了吸引社会投资城市建设项目《上海市2015年-2017年环境保护和建设三年行动计划纲要》的提出， 提供给政府各部门在环境基础设施建设上清晰的发展目标，在政策实施上，政府应加大项目管理力度，从而达到防止利用环保项目进行非法融资情况的发生。然而，在城市环境基础设施发展进程中，上海政府不可避免地遇到一些挑战，包括技术上，规划上，资源利用上，以及平衡各方面发展上。在技术上，上海政府积极引进国内外先进环境治理相关技术，改善对环境基础设施建设方面的技术，实现低投资，高成效的建设目标，以及对后续监管工作投入的加大从而提高运维效益。上海市规划建设环境基础设施的用地十分有限， 在上海一些中心区域建设环境基础设施难度较大，政府面临调控居民，企业用地与环境建设用地的困难，需要强有力及有效的调控办法。

3. 机遇

挑战与机遇并存，企业与政府应积极采取有效措施来应对困难与可能的挑战， 为了更好的改善上海城市环境质量，包括加大建设城市水处理设施，生活垃圾处理设施等。增加城市基础设施建设项目数量有利于拉动经济的增长，更能吸引更多的社会单位的投资，从而促进企业与政府之间形成更加紧密相连的关系， 最后实现社会， 经济，环境三方共同发展。有关企业应提高项目人员技术与资质，充分了解环境基础设施建设项目的未来发展方向，以及研究如何将该类项目利润最大化，同时为经济与环境有利。然而，过度注重经济发展可能会导致项目被低效率地运营与维护，最终得不偿失。政府应提供足够的政策支持环境基础设施项目的运行，同时对相关营商环境的支持，比如新出台的《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型（2019年版）》就对大多数环境基础设施建设项目提供了便利，并减少成本。