关于《运城市大气污染防治条例（草案）》起草和修改情况的说明

为了保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，运城市亟需制定关于大气污染防治的地方性法规。现将《运城市大气污染防治条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的起草和修改情况作如下说明：

一、制定《条例（草案）》的必要性

近年来，随着运城市经济社会的快速发展，以火电、焦化、水泥、化工为代表的重污染行业对大气环境造成严重污染，虽经全社会共同努力，但大气污染防治工作还存在以下主要问题：一是环境空气质量亟待改善。运城市被生态环境部列为汾渭平原大气污染重点治理城市。2017年重污染天气21天，2018年重污染天气16天，大气污染综合指数为6.53，细颗粒物（PM2.5）年累计浓度为60微克/立方米，两项指标均在汾渭平原城市中排名靠后，环境空气质量考核指标全国排名靠后。环境空气现状与人民群众的期望存在较大差距；二是大气污染治理欠账较多。运城市煤焦化、钢铁、水泥产业污染较重、治理周期长，车辆尾气、建筑施工工地扬尘等诸多问题未得到有效解决，大气污染防治工作面临着既要多还旧账、又要不欠新账的巨大压力；三是大气污染防治主体责任还不够明确。面对艰巨的大气污染防治任务，生态环境等部门在某些方面还缺乏必要的执法手段和法律依据。因此，非常有必要制定一部切合运城市实际的环保法规，为进一步改善环境空气质量，助力大气污染防治攻坚战提供坚强的法治保障。

二、《条例（草案）》的起草过程

2018年7月中旬，市政府成立了由分管副市长为组长，市政府法制机构和有关单位共同参与的《条例（草案）》起草工作领导组。为提高立法质量，还邀请了武汉大学环境法研究所专家作为第三方参与起草工作。2018年8月，市环保局组织立法专家赴运城市大气污染防治重点区域开展了立法调研和论证研讨，并借鉴其他省市在大气污染防治工作方面的成功经验，起草完成了《条例（草案）》初稿。初稿提交市政府后，市政府法制机构组织相关职能部门和法律顾问开展了征求意见工作。同时，市环保局组织各县（市、区）环保局开展了征求意见工作。在此基础上，市政府法制机构对《条例（草案）》进行了修改完善。2018年11月，市政府法制机构组织召开征求意见座谈会，听取了各方面的意见和建议，对《条例（草案）》进行了再次修改完善。2019年4月8日，市人大常委会组织召开立法座谈会，征求了市政府生态环境、司法、住建、城管、发改等相关职能部门负责人，部分市人大代表，法律专家和企业代表的意见和建议。2019年4月16日，市四届人大常委会第51次主任会议研究讨论了市人大常委会城建环保工委关于《条例（草案）》的研究意见。结合两次会议上提出的意见和建议，市政府对《条例（草案）》进行了修改完善后，向市人大常委会提出了关于提请审议《运城市大气污染防治条例（草案）》的议案。

三、《条例（草案）》的修改情况

2019年4月24日，市四届人大常委会第二十九次会议对市政府提请审议的《运城市大气污染防治条例（草案）》进行了初次审议，听取了市政府副市长董旭光所作的关于《条例（草案）》的起草说明和市人大常委会城建环保工委主任翟李强所作的关于《条例（草案）》研究意见的报告。会后，市人大法制委、常委会法工委立即组织召开座谈会，向市生态环境局和草案起草专家组成员反馈了常委会组成人员的审议意见和市人大常委会城建环保工委提出的研究意见。市生态环境局根据反馈的意见和建议，认真研究讨论，再次对《条例（草案）》进行了修改并提交市人大法制委、常委会法工委。5月初到6月初，市人大法制委、常委会法工委本着坚持地方立法“不抵触、可操作、有特色”三大原则，在保证不与上位法相抵触的情况下，坚持问题导向，从提高法规的可操作性、凸显地方特色入手，结合常委会组成人员的审议意见和各职能部门提出的、社会各界人士反馈的各类修改意见和建议，在深入调查研究的基础上，逐条逐款反复讨论研究，先后六次对《条例（草案）》作了大量的修改。6月6日，市人大法制委、常委会法工委组织召开征求意见座谈会，听取了市政府发展和改革、财政、工业和信息化、能源、住房和城乡建设、市场监督管理、公安机关交通管理、交通运输、城市管理、气象、农业农村、应急管理、规划和自然资源、商务等相关职能部门的修改意见。6月21日，市人大常委会副主任杜自立带领市人大法制委、常委会法工委和市生态环境局负责人赴闻喜县和夏县对《条例（草案）》开展立法调研，并召开征求意见座谈会，听取了部分市人大代表和县政府相关职能部门负责人的意见和建议。市人大法制委、常委会法工委还书面征求了立法专家顾问和市编制部门的意见。6月下旬，市人大法制委、常委会法工委会同市生态环境局，根据各方面提出的意见和建议，参考借鉴外地先进经验，对《条例（草案）》进行了再次修改完善，形成了目前的征求意见稿。

（一）总体修改情况

《条例（草案）》一审稿共5章64条。市人大法制委、常委会法工委紧密结合运城市实际，坚持问题导向，强化法律责任，按照立法技术规范，优化结构、规范表述，对《条例（草案）》一审稿进行了大幅度修改。修改后的《条例（草案）》不再设章，删除34条，增加10条，合并10条为5条，共修改610余处，现《条例（草案）》共35条。

（二）主要修改内容

1.法规条文方面

本条例为实施性立法，即“在有直接上位法的前提下，为了保证该上位法的贯彻实施，结合本行政区域的实际制定的法规”，根据《中华人民共和国立法法》“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的规定及《山西省制定地方性法规技术规范》“实施性法规尽量避免移植上位法条文，在上位法规定的较为原则需要进行细化或者上位法未作出规定，在地方立法权限范围内需要作出补充规定时，要处理好地方性法规与上位法相衔接的关系”的要求，在修改过程中，删除了《条例（草案）》一审稿大量对《中华人民共和国大气污染防治法》《山西省大气污染防治条例》已有规定作重复性规定的条款。

2.法规结构方面

修改后的《条例（草案）》共35条，法规结构相对简单，内容相对较少，不再适合分章表述，因此，取消了章节设置。

3.责任主体及执法主体规范表述方面

根据立法技术规范，在责任主体方面，市、县两级人民政府统一表述为“市、县（市、区）人民政府”；在执法主体方面，结合机构改革有关规定，对各部门名称进行了规范，统一表述为“市人民政府生态环境主管部门”、“市、县（市、区）人民政府住房和城乡建设部门”等。

4.法律责任规定方面

以《中华人民共和国大气污染防治法》《山西省大气污染防治条例》等法律法规为依据，进一步明确了责任主体和执法主体，列举了一系列禁止性行为，并对应明确了法律责任，细化了执法手段，视违法情节轻重对应规定了不同程度的处罚措施，使执法有据可依，执法过程更加规范，努力适应大气污染防治工作的实际需要。

四、《条例（草案）》的主要内容

（一）关于大气污染防治的责任设定

《条例（草案）》首先对市人民政府、各县（市、区）人民政府大气污染防治主体责任作了明确规定。市、县（市、区）人民政府以及开发区管理机构应当对本行政区域内的大气环境质量负责，建立健全大气污染防治协调工作机制，加强统筹协调，督促有关部门依法履行监督管理职责。其次，对市生态环境局作为大气污染防治主管部门的职责作了特别强调，明确规定市人民政府生态环境主管部门对本行政区域内的大气污染防治工作实施统一监督管理。同时规定，市、县（市、区）人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。

（二）关于监督管理制度

根据国家、省相关要求，结合运城市大气污染防治工作实际，明确规定运城市实行重点大气污染物排放总量控制和污染物排放浓度控制的“双控制”制度模式，市人民政府生态环境主管部门根据国家和省批准的市重点大气污染物排放总量、大气环境质量控制目标和经济社会发展水平，拟定市重点大气污染物总量控制计划和污染物排放浓度控制计划，报市人民政府批准后组织实施。企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；排放大气污染物的，应当符合排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求和污染物排放浓度控制要求。

（三）关于禁燃区和燃煤锅炉的规定

高污染燃料和煤炭燃烧是大气污染防治的重要领域。《条例（草案）》专门就高污染燃料和燃煤锅炉的控制作出了详细规定，一方面，推动燃煤总量削减，减少煤炭和高污染燃料的污染排放，规定在禁燃区内，禁止销售、燃用国家确定的高污染燃料，禁止新建、扩建燃用高污染燃料的设施。在市、县（市、区）城市建成区内不得新建燃煤锅炉。其他区域内不得新建三十五蒸吨以下的燃煤锅炉，已建成的，应当依法逐步予以拆除。在集中供热管网覆盖区域内已建成的燃煤供热锅炉，应当依法逐步予以拆除。另一方面，推动高效节能的新能源设施的建设和使用，规定在禁燃区内已建成的高污染燃料设施，应当在市、县（市、区）人民政府规定的期限内改用清洁能源或者拆除。

（四）关于挥发性有机物治理

部分企业在生产过程中会产生挥发性有机物，是生态环境部门近年来监测和治理的重点领域。《条例（草案）》针对生产中产生的挥发性有机物和其他大气污染物的排放作出明确规定，向大气排放挥发性有机物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定，采取有效降低挥发性有机物浓度的技术和工艺，安装废气收集净化装置，确保排放达到标准要求，以减少大气污染物的排放。

（五）关于机动车和非道路移动机械污染

运城市近年来机动车保有量呈爆发式增长，机动车排放污染成为大气污染超标的主要因素。《条例（草案）》针对机动车和非道路移动机械污染物的排放作出了细化规定，提出建立并实施机动车检测维修闭环管理制度，规范重污染天气应急预案启动机制。通过禁限行等管制措施、设置车辆营运前置条件、禁止排放黑烟、非道路移动机械需申报、职能部门应当联合监督检查等一系列有效措施，着力解决机动车和非道路移动机械污染物排放的问题。

（六）关于扬尘污染的治理

在城市基础设施建设过程中，大型工程车辆、交通运输车辆在裸露黄土的区域行驶、施工，形成扬尘污染，造成运城市大气中细颗粒物含量较高，空气质量较差。《条例（草案）》针对建设过程中的防尘、扬尘产生点的监控、垃圾处理场所的抑尘等行为进行了具体规定，以有效降低扬尘污染。

（七）关于法律责任规定

针对违法建造、使用燃煤锅炉，违规集中排放大气污染物，违规排放有机污染物，废弃物焚烧监测违规，机动车排放检验、维修治理机构违规操作，非道路移动机械违规排放，禁止区域内违规使用非道路移动机械，建设过程中违规扬尘，城市建成区违规施工，垃圾处置场所违规扬尘，扬尘禁止区域内违规排放等具体造成大气污染的行为，明确规定了相关法律责任。同时，针对各类违法行为分别设置了责令改正、责令停产整治、罚款等处罚措施，为行政执法工作提供了直接依据。

运城市人大法制委

运城市人大常委会法工委

2019年7月3日