摘要：《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》明确宣布国家将重点培育和发展节能环保产业等七大战略性新兴产业，节能服务产业属于节能环保产业范畴，是节能环保产业发展的重点。“十二五”期间，国家出台了一系列相关措施，大力推行合同能源管理、加快发展节能服务产业，节能服务产业发展取得了较大进展。“十三五”是经济转型的关键时期，大力发展节能服务产业是加快经济战略转型的关键点，更是推进实现能源-环境-经济协调发展的重要手段。
1 节能服务产业的概念与范畴
节能服务产业是指为项目或用能单位在节能减排方面提供节能服务和支持的产业，其主要采用合同能源管理模式，根据客户对能源的需求，借助于供给、分配及利用环节，提供尽可能有利于环境的、经济实惠的、完整的、集前期节能诊断、节能改造设计、中期融资、工程实施运行和后期节能测定跟踪服务为一体的产业，并从客户进行节能改造后获得的节能效益中收回投资和取得利润。节能服务的领域主要集中在工业、建筑、交通、居民、商业、政府及其他公共机构。
节能服务产业主要包括节能技术服务、节能咨询服务、节能设施运行、节能金融服务以及节能推广和交易服务等行业。节能技术服务业主要包括节能设备、产品和软件的研发等；节能咨询服务业主要包括节能审计、节能监测、设计节能改造方案和碳核查等；节能设施运营服务业主要包括节能设备的安装调试和运营维护等；节能金融服务业主要是负责对节能服务项目进行投资，并在资金不充裕的情况下为节能服务项目制定融资方案，寻找融资对象；节能推广和交易服务业主要包括节能超市、碳交易平台和对节能服务人员开展相关培训的产业。节能服务产业具体范畴如图1所示。
2.1 产业总体规模
2005～2015年，节能服务产业总产值不断增长，呈逐年上涨趋势，平均增长率超过20%，截至2015年，我国节能服务产业总产值达3127.34亿元，同比增长17.9%（见图2）。节能服务从业队伍不断发展壮大，截至到2015年，全国从事节能服务产业的企业总数达5426家，比“十一五”末期增长近6倍，行业从业人数达60.7万人，比“十一五”末期增长近2.5倍（见图3）。但从行业总产值、行业从业人员总数的增长速度来看，虽然增长率仍然较高，但与“十一五”期间相比，增长势头已经逐渐变缓，可见节能服务产业已经从最初的起步阶段，逐渐趋向成熟稳定。
2.2 合同能源管理
中国的节能服务产业主要以合同能源管理为主，在国家出台的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》等相关政策推动下，2005～2015年期间合同能源管理项目投资总体呈快速上涨趋势，平均增长率超过20%（见图4）。根据中国节能协会节能服务业委员会统计，2015年合同能源管理投资额从“十一五”末期的287.51亿元增长到1039.56亿元，增长超过3倍；合同能源管理项目形成年节约标准煤能力从“十一五”末期的1648.39万吨增加到3241.33万吨，实现二氧化碳减排量从“十一五”末期的2662.13万吨增加到8109.42万吨，增长3倍以上。“十二五”期间累计合同能源管理投资3710.72亿元，形成年节能能力1.24亿吨标准煤，减排二氧化碳3.1亿吨。合同能源管理项目分布于工业、建筑、交通等各大用能领域，目前主要有工业锅炉、高低压变频器、余热回收利用、建筑暖通空调（Heating,Ventilation and Air Conditioning ，HVAC）系统、配电系统、发光二极管（Light Emitting Diode，LED）路灯系统等业务类型，其中约有2/3的项目与建筑节能有关。2006～2015年合同能源管理项目形成年节能量和碳减排量变化趋势如图5。
2.3 百强企业
为了规范节能服务行为，引导政府和社会更加关注节能服务，中国工业节能与清洁生产协会以“节能量”作为单一排名指标，对符合条件的申报企业进行了“节能服务公司百强评选”。节能服务百强企业在行业中的节能贡献率逐年上升趋势显著。截至2014年，节能服务百强企业共实现节能量1154.1万吨标准煤，占节能服务产业总节能量的38.52%，与2011年的17.51%相比，有明显提升。可见百强企业在整个节能服务行业中节能贡献率较高，占有较为重要的地位（见图6）。
从百强企业的地域分布来看，在华南、华北和华东地区所占比例较大，2012～2014年三个区域百强企业数量占百强企业总数均达70%以上，企业分布较为集中；西北地区企业数量最少，2012年仅有1家，2014年发展到4家企业（见图7）。从百强企业的节能量分布来看，华北、华东和华南地区节能量占比也较高，尤其是华北地区，2012和2014年，节能量分别达到444.67万吨和614.30万吨标准煤，占总节能量的68.08%和53.22%。2012～2014年华北、华东和华南三个地区的节能量占百强企业总节能量的比例均超过85%（见图8）。因此说明华北、华东和华南地区的节能服务企业是重要的节能服务能力供给方；从百强企业的服务行业分布来看，主要是以钢铁、电力、化工等高耗能工业企业为主，建筑次之，交通占比较小，工业节能量占比超过60%，建筑节能量为30%左右，交通节能量占比低于10%。
3 节能服务产业市场环境
3.1 中国能源利用效率低于国际先进水平，节能市场潜力巨大
随着经济的发展，中国能耗强度总体呈下降趋势。但与能效较高的国家相比，中国仍具有较大的节能空间。从单位产值能耗来看（以2005年为基准的不变价美元计），2014年中国能耗强度为5.6吨标准煤/万美元，比美国、印度、日本、加拿大、德国、巴西分别高3.6、1.4、5.9、2.3、5.8和2.3倍。从单位产品能耗来看，中国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织等行业主要产品单位能耗均高于国际先进水平，如电解铝交流电耗是国际先进水平的1.05倍，乙烯综合能耗是国际先进水平的1.37倍，合成氨综合能耗是美国的1.56倍。2014年主要国家的能耗强度对比见图9。
3.2 国家出台一系列政策文件，推进节能服务产业发展
近年来，我国制定和实施了多项节能政策，其中明确提出了节能服务产业的相关规定。主要包括《节能中长期规划》《国务院关于做好建设节约型社会近期工作重点的通知》《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》、新修订的《节能能源法》《中国应对气候变化家方案》《节能减排“十二五”规划》《“十二五”节能环保产业发展规划》《“十二五”建筑节能规划》和《工业节能“十二五”规划》等。
同时，我国制定了多项促进节能服务业发展的专项政策。2010年和2011年国家陆续出台了一系列促进节能服务业的政策措施，如《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》《合同能源管理项目财政奖励资金暂行办法》《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》等。这一系列专项政策措施的制定，确立了合同能源管理的技术标准及合同标准，提出了合同能源管理的税收优惠政策。表明合同能源管理已经成为节能工作向纵深发展的一项战略举措。
3.3 民营企业仍是节能服务市场主力，国有企业和国际知名企业的介入加剧市场竞争
随着国家不断出台鼓励政策，国家电网、中石化等重点用能的大型国有企业组建了节能服务公司，施耐德、西门子等国外知名企业也纷纷在中国开展合同能源管理项目。据统计，2013年与2012年相比，在节能服务百强企业中民营企业、国有企业、外资企业和中外合资企业的数量占比基本未发生变化，但国企的节能量占比由13.52%上升至26.02%，民营企业的节能量占比由76.72下降到63.74%（见图10）。虽然民营企业从数量和节能量上均占主导地位，但国企、外企和中外合资企业的节能贡献也逐步上升。另外，国企和外企虽然数量较少，但单个企业的节能贡献率通常高于民营企业，且大型国有企业和国际知名企业在资金、技术及市场方面均具有一定的基础和优势，具有较强的竞争力。因此，国有企业和国际知名企业的介入将加剧市场竞争，技术、商业和管理模式不成熟的企业将面临整合或淘汰，节能服务市场逐渐形成成熟和良性的竞争环境。
4 节能服务产业发展中存在的问题与趋势分析
4.1 发展中存在的问题
4.1.1 政策问题
（1）标准制定滞后
虽然节能服务产业现行有效标准超过200项，其中单位与术语、技术通则、测试与计算、能效及节能方面的综合标准共170项，节能评估、能源计量、合同能源管理等方面的技术标准共36项，但尚未制定出完整的标准体系，且现有标准覆盖面不全，配套性和可操作性差，标准制定的速度远远滞后于节能服务产业的发展。
（2）财政补贴问题
财政补贴尚未兼顾中小企业，虽然节能服务市场不存在市场准入制度，但只有备案企业才能获得中央财政奖励，规模小的节能服务公司更加难以生存；财政补贴标准单一，财政补贴仅仅以节能量为标准，并未把技术的先进性列入考核范围之内，容易导致企业选择落后廉价技术且节能效果暂时明显的改造方案；国家财政补贴缺乏监督管理机制，存在虚假申报的现象，2013年国家招标审核机构对获得财政补贴的节能服务公司进行核查，发现多家“皮包公司”；财政补贴跨区域奖励难以实现，合同能源管理项目普遍存在跨区域的特点，但是各省市对于项目审核认定以及资金奖励并不一致，跨省市项目获得相关奖励的难度较大。
4.1.2 资金问题
（1）融资困难
目前，中国的节能服务企业可以取得世界银行的专项资金支持，但世界银行对于合同能源管理项目的整个过程都有严格的考核标准，并根据收益率和投入产出拨付金额，最后能通过审核的企业凤毛麟角。因此，中国的节能服务企业主要向国内银行进行融资。国内银行对节能产业和合同能源管理缺乏了解，节能服务企业在用能单位投资所形成的资产，往往不被承认，不能进行抵押；同时，节能服务企业在银行尚未建成信誉积累，且大多是技术型企业，无法提供固定资产或有形资产抵押，难以实现抵押要求。因此，融资困难是影响节能服务企业发展的一大障碍。
（2）资金回笼风险大
项目周期长，资金回笼慢，加大了合同能源管理项目的风险。合同能源管理项目一般有节能服务企业进行投资建设，项目合同金额较大，对流动资金占用量大；合同能源管理项目地域分布广，维护成本高，投资回报周期长，平均周期在4～8年，对节能服务企业的资金实力、融资渠道和抗风险能力有较高要求。此外，能源用户的诚信度较低也加大了节能服务企业的风险。由于节能项目依附于用能单位，节能服务企业缺乏主动权，项目投入资金建设运行后，由于节能效益分享型对节能量的测算存在不确定性，用能单位存在拒绝付款的现象，尤其是由于项目周期长，在此期间用能单位出现重大人事变更、分立、改制等情况时，节能服务企业的收益难以实现，存在巨大的风险。
4.1.3 节能服务市场不均衡
（1）节能服务相对单一
目前，中国现存的节能服务企业，绝大部分不能对用能单位提供从节能诊断到节能项目设计、施工、融资和运营维护一体化服务，业务范围主要集中在工业和建筑节能的某一细分环节，仅能提供“点对点”服务。如2013年第五批备案的节能服务企业中，不少企业是从原来的LED灯生产转入照明的，这类企业无法满足综合服务需求。但是目前用能单位对于节能服务的需求，不仅仅局限于单一的服务，往往是涉及多个细分领域的综合服务。因此，综合性节能服务企业，尤其是能够结合工业生产工艺特点开展集成性节能服务的企业，无论是数量还是质量上都难以满足巨大的市场需求。
（2）产业规模普遍偏小
目前，虽然节能服务产业发展迅速，但存在规模较小、盈利水平不高、技术服务能力有限、资金短缺、人才不足等问题，根据38家节能服务上市企业在2012～2014年平均利润来看，未产生净利润的企业比例达34.21%，可见部分企业甚至存在连年亏损的现象。按照国家政策发展趋势，将重点扶持具有规模、技术、资金的节能服务企业，一些规模较小、实力较弱的节能服务企业将面临淘汰。
4.2 发展趋势分析
4.2.1 在国家政策的大力扶持下，节能服务产业仍将呈现高速增长态势
“十三五”是节能服务产业的快速发展时期，政府将加大对节能服务产业的投资和政策扶持力度，其产值年均增长速度达20%～30%，预测到2020年节能服务业产值超过7000亿元。我国节能环保服务业以合同能源管理为主要模式，而合同能源管理项目近年来发展势头迅猛，预计未来五年将达到14%的年均增速，到2020年中国合同能源管理行业投资规模将达到1857亿元，合同能源管理行业的产值将达到2821亿元，节能环保服务业行业发展前景十分广阔。全国2014～2020年节能服务产业规模发展趋势如图11。
4.2.2 在传统合同能源管理模式下，节能超市等新型业态将成为节能服务产业发展新引擎
“节能超市”是一种全新的节能服务综合平台。在传统模式下，由于信息不对称，用能单位和节能服务企业之间的对接存在交易成本过高、服务单一、交易时间较长等问题。“节能超市”通过多方资源整合，使用能单位和节能服务企业达到效益最大化。目前，“节能超市”在北京和山东等地已经开始运作，并初见成效。“节能超市”从实体经济到虚拟经济整体拓展了节能减排的服务前景，也是未来全方位整合我国节能服务产业链中的重要模式。
4.2.3 服务业将从单一服务向综合服务业发展
随着节能产业的战略地位日益提高，节能标准日趋严格，下游服务对象往往要求“一体化”“一站式”“多领域”服务，需要有一个“集成商”整合产业链，包括节能技术研发—节能器件制造—节能设备配套—节能工程总承包—节能工程咨询与设计等。因此，在新的需求下，随着“集成商”的参与，产业链上、下游得到延伸，实现从传统的单一要素、单一环节的工程技术服务模式向 “一体化”“一站式” “多领域”的节能技术综合服务转变。“集成商”作为整合节能服务产业链发展的龙头，在跨越式发展的同时也将不断提高行业集中度。对于大型的能源企业，构建由节能服务企业、第三方测评机构（节能评估、节能监测等）和能效管理平台三部分构成的能源管理体系，也是重点发展的趋势之一。如国家电网公司所属节能服务企业获得备案资格的节能服务相关企业达到18家，已经初步构成了节能服务体系。
4.2.4 “节能量审核”“节能低碳认证”“碳排放核查”等第三方认证与评估机构将成为发展重点
节能服务企业需要公证的第三方审核机构确定节能量，第三方认证与评估机构对节能项目进行测试，评估，提供验收合格证明。2015年，全国从事节能服务业务的企业总数达5426家，但缺乏能够进行审核的机构，截至2014年，国家发展和改革委员会、财政部通过评审选拔的国家级第三方节能审核机构仅26家，远远滞后于节能服务企业的发展。
4.2.5 节能服务企业中、大型化特征日益明显，行业内整合并购、企业跨界组建、跨国公司介入趋势显著
中国节能服务产业内的并购整合行为已初步显现，在2011～2012年期间，中国节能服务产业内共披露并购案例19例，交易金额近80亿元。到2015年底，中国节能服务业产值超过10亿元的企业有34家，超过5亿元的有142家，超过1亿元的有286家。这表明节能服务产业全面进入整合阶段。
企业跨界组建、跨国公司介入趋势同样显著。目前国家政策鼓励其他行业大型重点用能单位利用自身技术优势和管理经验组建专业化节能服务公司，为本行业其他用能单位提供节能服务。目前，神华集团、宝钢、国家电网、大唐电力、中国石油、上海汽车等企业已经纷纷组建属于自己的节能服务公司。同时，部分资金雄厚、技术成熟、竞争力强的跨国公司已在中国开始了合同能源管理业务，如施耐德电气投资有限公司、西门子有限公司、三菱商事商业有限公司等，跨国公司的介入会给我国节能服务市场带来重要影响。
4.2.6 区域节能服务市场差距将缩小，行业服务对象向工业和建筑业并重升级
根据节能服务产业委员会统计，“十一五”期间，东、中、西部地区节能服务产业总产值贡献率分别为48.7%、36.2%和15.1%，区域发展不均衡，差距明显。2012～2014年期间，西部地区百强节能服务企业数量从6家增加到9家，节能量从17万吨标准煤增长到99万吨标准煤。可见，随着国家政策的倾斜，以及西部地区对节能服务和合同能源管理认识的不断加深，未来西部地区的节能服务企业数量将呈较快增长，东部地区也会有部分企业拓展到西部地区，进一步促进西部地区节能服务产业的发展。
“十二五”期间，百强服务企业主要以钢铁、电力、化工等高耗能的工业企业为主，“十三五”仍将延续以工业领域为主的趋势，同时在建筑领域，特别是在公共和商业建筑较多的大中型城市，建筑节能服务将有所加强。
5 政策建议
5.1 制定节能服务产业的专项法律法规，加强配套措施的细化和落实
要加快节能服务产业的立法工作。积极推进《节约能源法》的修订工作，根据当前的形势和需求，对节能审计、碳排放交易等节能服务工作制定具体的法律法规；规划“十三五”节能服务产业发展方向，在国家和地方制定的“十三五”节能环保产业规划，战略性新兴产业发展规划等相关规划中，重点对节能服务产业提出发展目标、发展任务及方向，积极制定节能服务产业发展专项规划；细化《关于加快推进合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》等相关政策的配套措施，制订具体、可行的实施细则；规范能源管理合同，将能源管理合同作为融资租赁合同，明确双方权利义务，界定产权归属，做到有法可依。
5.2 发展多元化融资模式，设立节能服务专项基金，建立节能收益交易制度
大力发展融资租赁、企业债、上市及增发等融资模式，促进各种融资手段的有机结合；鼓励金融机构向节能服务企业贷款，加大金融机构对节能服务产业的信贷支持，创新出适合节能服务企业的专项金融产品；设立节能服务产业专项发展基金，从合同能源管理项目债权融资和节能服务公司股权融资两方面入手，打造兼具孵化、扶持甚至担保基金、风险分担基金等功能的产业专项基金；设立国家级和地方级专业化的节能项目担保基
金；建立节能服务项目的商业化担保机制，建立节能服务公司的多层次信用评价体系，创新多样化贷款担保方式，如未来现金流收益权质押方式，二元担保方式等，为节能服务公司提供商业担保；建立节能收益交易制度，利用未来收益的资本市场进行融资，通过国际合作大力拓展国际金融渠道。
5.3 完善和制定财税优惠政策，加大对节能服务产业的经济激励
完善财政补贴政策，增强项目施工前期政府对节能改造项目的援助性资金补助；加大项目实施后政府对取得成功的节能服务项目给予奖励性补贴；修改补贴对象，把补贴直接全部或部分补贴给用能单位，营造节能服务相对公平的市场环境；加大财税优惠政策，加大对节能服务公司、节能产品和装备制造企业等的所得税优惠政策，比如税收豁免、税额减免、税收抵扣、优惠税率和节能设备加速折旧等方式。
5.4 建立节能服务行业技术、审计、监督等标准体系，强化行业标准化建设
建立节能服务标准体系，在现有标准的基础上，对国家、行业和地方的标准文件进行补充和落实，逐步制定适合不同领域的节能服务行业的技术标准、节能量审计标准、强制性能效标准、服务标准、评价标准及准入标准等；健全节能服务标准化监督体系，建立健全能耗监测网络，严格按照合同能源管理等已经制定出台的节能服务行业标准和规范进行操作，加大节能服务行业标准实施的监督检查制度，并落实奖惩措施。
5.5 引进独立的第三方评估、审计、认证和检测机构，推进节能服务市场化
大力发展节能量审核、碳排放核查、节能低碳认证等第三方机构，重点在工业、建筑和交通运输行业开展相关业务；引进独立的第三方检测机构，对节能改造后的合同能源管理项目进行效果检测；加强对第三方审核机构资质条件、技术条件、队伍建设等方面的审核，制定第三方审核和检测机构的准入制度，对第三方认证机构进行分级管理，引入退出机制；完善和制定节能量计算、碳排放核查、低碳认证标准，制定各地统一的节能量审核规程、碳排放核查规范以及低碳认证工作流程；构建和完善对第三方审计、认证和检测机构的监管体系。大力发展第三方评估机构，协助银行对节能项目及节能服务公司进行信用、风险评估，解决节能服务企业的融资问题。
5.6 合理利用碳市场等市场化机制，鼓励经营模式创新
尽快建立和完善碳排放权交易市场规则，加快制定国家节能量交易相关规范，鼓励节能服务作为碳市场开发的新产品，将节能量换算成碳配额在碳市场中交易。
5.7 鼓励和扶持中小企业，重点培育节能服务龙头企业
鼓励和扶持中小企业发展，积极引导中小型节能环保企业找准产业链定位，走向专业化、精细化；实施龙头企业带动战略，培育一批具有强大的资金实力和投资能力，且能够提供“一体化”“一站式”“多领域”的节能技术综合服务企业；鼓励大型重点用能单位利用自身技术优势和管理经验，组建专业化节能服务公司；鼓励节能服务企业加强技术研发、服务创新和人才培养，不断提高综合实力和市场竞争力；政府部门应根据用能单位和节能服务企业自身的实力水平，设置有梯度的财政补贴和税收优惠政策，支持节能服务产业健康发展。
