专家谈|排污许可制和环评如何各司其职？

“持证排污、按证排污、无证不得排污”，正在全国形成共识。截至目前，我国已经累计完成18个行业、3.9万多家企业排污许可证核发工作。根据安排， 2019年要实现排污许可证覆盖污染防治攻坚战所有重点行业，2020年实现排污许可全覆盖。生态环境部部长李干杰在2019全国生态环境保护工作会议上的讲话中明确要求，2019年要加快推进重点行业排污许可证核发，部署开展“发一个行业、清一个行业”的清理整顿，制定排污许可与环评、执法衔接工作方案。

环评和排污许可，同为生态环境治理体系的重要组成部分，二者的改革也都正在进行。做好衔接，确保其在生态环境治理中形成合力至关重要。

环评和排污许可各司何职？

复旦大学环境科学与工程系教授包存宽告诉记者，环评是服务决策的，是预防性政策工具，评估某个项目到底要不要做，如果做，会有什么风险，需要采取哪些治理措施等，其价值在于决策初期（决定之前）为决策提供信息与技术支持。排污许可证是作为未来监管企业或项目运行排污行为的依据，是生态环境部门发放给企业的生产许可证。

“不过，是否要给许可、给多少许可，还要从三个方面进行考量：首先就是污染物排放标准，这是底线要求；其次要看项目所处行业的平均水平，一些发达地区还会要求工艺的先进性；第三要看当地是否有足够的环境容量，如果处于环境敏感地区，即使项目技术先进、能够实现达标排放也不能建设。”包存宽说。

在我国的生态环境领域，有环评、排污许可、总量控制等多项制度同时实施，但执行并不均衡。过去，环评被赋予了过多的功能，但由于不少环评是“先上车后买票”，使其失去了作为预防性工具的本意。而排污许可制则在确立后的很长一段时间内，没有发挥有效作用。

因此，当下环评审批和排污许可的改革正在稳步推进。包存宽认为，这与整个环境管理制度体系改革的逻辑是一致的，就是做好“加减法”。 当然，对于环评是做“减法”，减掉环评不该承担的；对于包括排污许可证制度在内的其他环境管理制度，是做好加法，最终让其恢复本质功能。

环评和排污许可如何协同发力？

当前，排污许可证核发工作正在各地开展，但这一过程中也出现了环评要求与排污许可要求有矛盾的地方。对此，包存宽认为，出现矛盾是正常的，因为这两项制度的目的不同、服务对象不同，相对于项目来说所处的阶段也不同。二者存在矛盾之处，也正是其需要衔接的理由。生态环境问题的解决，不能靠一项制度单打独斗，而是需要发挥协同作用，而且制度也需要在实施过程中逐渐完善。但完善不是强化，而是优化，就像现在给环评做减法，也是为了实现优化的目的。

“环评和排污许可分别承担不同的功能，做好衔接的关键是要分清界限，确保其在各自的阶段发挥作用，衔接不是要把手伸到对方领域去。”包存宽强调。

事实上，早在2017年11月，原环境保护部办公厅曾发布《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，明确环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和重要依据。排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障。

浙江省海宁市在其发布的排污许可证制度改革试点方案中也明确，要整合污染源管理制度。以排污许可证为污染源管理核心和主线，重构排污许可证制度与现有污染源管理制度间的关系，使排污许可证成为已有制度的整合平台，环评作为核发排污许可证的重要依据，建设项目环保“三同时”要求纳入排污许可证内容，以对排污许可证的监管来强化“三同时”制度执行率，总量控制目标通过排污许可证形式分解落实到污染源。

美国的环评和排污许可制度实施已久，也积累了一些经验。美国的环评制度相对简单，主要审查项目的合法性、合规性和周边公众的意见。排污许可则是美国污染管理的核心，将企业的排放要求、合规性目标等全部落实在排污许可证上，实施一证式管理。在这个过程中美国环保部门是站在维护公众利益的角度，对企业的排污行为进行管理。这不仅要发挥执法队伍的作用，还要充分借助公众的力量，对项目主体排污行为进行监督，对发现的违法排污行为严厉处罚，从而让企业真正重视环保工作。

基层部门和企业要怎么做？

相对于前端的环评和后续的执法监管，排污许可处于承前启后的环节。环评结论可以作为颁发排污许可证的依据，而排污许可证是后续执法监管的依据。任何制度改革，最终都要落实到实践中。在当前简政放权背景下，基层生态环境部门如何在完善排污许可证制度的同时，更好地服务地方经济高质量发展？

包存宽告诉记者，完善排污许可证制度，需要从国家层面进行制度设计，而基层部门可以充分利用其所处基层的优势，更了解企业需求，更贴近问题，占据更多信息优势。基层生态环境部门要从监管企业，变为服务企业，在“放管服”的“服”上做足文章，帮助企业降低守法成本。企业的需求和困难，就是基层部门改革创新的动力。

那么，一家企业的新上项目需要进行环评和排污许可申报，如何才能更高效呢？包存宽给出的答案是两个字：市场。“咨询机构能够提供一揽子服务，通过市场机制，会优化包括环评、排污许可申报在内的服务供给。当然，政府必须做好市场规则的制定并管理好市场，需要培育市场主体的契约精神。”

这与当前大力推进环境服务业发展的思路一致，但是环保产业发展过程中出现的“劣币驱逐良币”问题，也让不少人心有余悸。包存宽说，这背后的原因还是制度，没有给企业环境守法一个稳定的预期，企业在经济利益的诱惑下，就会出现环保设施运行不连续、环保治理不到位等问题。

“在市场中，无论是作为咨询服务需要方的企业，还是作为供给方的环评机构，都需要一个稳定的守法预期。”包存宽强调，我们要相信市场的力量，规范的市场能够给企业提供有效的服务供给。在这个过程中，政府要做好服务，确立规范制度，对违规者严厉处罚。

原标题：专家谈 | 排污许可制和环评如何各司其职？