排污许可管理能这样单飞到底吗？（一）——从许可条例看顶层设计

——从许可条例看顶层设计

从2015年中国环境保护法明文规定了排污许可证制度之后，我们这些当年跟着曲格平局长开创排污许可证制度的老人就一直盼望着当年“一厂一个标准”的愿景，在环保新时代得以实现。但是，看到的是排污许可管理脱离排放标准，脱离环境质量达标，脱离环境税征收，甚至脱离环境影响评价制度的单飞局面。说是“改革完善总量控制和排污权交易，将排污许可建成固定污染源环境管理的核心基础制度”，既然是“核心”，又强调是“基础”，那就不能单飞。本人愿从几个排污许可管理文件和标准剖析单飞的事实，期待能立即纠正。

本文仅从正在征求意见的《排污许可管理条例（草案征求意见稿）》说起，既然是征求意见，由此修正完善最为便捷。

此排污许可管理条例最重要的立法目的是贯彻《中华人民共和国环境保护法》有关执行排污许可证的条款，强化对污染源的管理，在对污染源管理达标排放、征收环境税、环境督查、三线一单、允许排污总量等多项制度的基础上，通过排污许可证实现以环境质量倒逼污染源差异化管理的新要求。此条例恰恰在这一重要问题上完全忽视了差异化管理，并把许可管理的环境质量灵魂完全抛弃，由此会对生态环境部三项重要工作产生不协调：

第一，不利于建立环境质量为核心的管理体系；

第二，不利于实现对污染源的分类、分级管理；

第三，不利于依托三线一单建立环境预防系统。

仅以许可条例的下列条款说明产生上述不协调的缘由：

一、在第四条“分类管理”中，规定“重点管理、简化管理和登记管理”的分类缺乏科学性和法规的严肃性。在曲格平90年代提出“一厂一个标准”的许可证发放方向时，当时的水污染防治法就明文规定了达排放标准能实现水质达标则按排放标准发证，达排放标准不能实现水质达标则按水质标准反推允许排放量并分配排污总量发证。这一国内外成熟的经验和法律规定，在本次许可证发放过程中，最初说明是第一阶段先发证，第二阶段再补分类，后来又逐渐演变成完全脱离环境质量，颁布了一系列污染源核算排污量的标准，在脱离环境质量、脱离其他污染源管理制度的路上单飞，且越飞越远。一些地方政府和环保部职能司为建立环境质量为核心的精细化管理制度，正在探求加严地方标准或加严地方某一行业污染物排放标准及总量控制要求，以求实现污染源控制与环境质量挂钩，用分块加严的方式代替较为复杂的流域、区域环境质量指标倒算允许排污量。虽然简化了方法，但没有方向错误。

许可条例既没有环境质量规划设计，又没有区域加严简化要求，仅提出重点管理、简化管理这样无法严格界定的用词，实际上是从顶层设计即抽去了环境质量为核心这一主线，暴露了顶层设计即以污染源发证管理为目的，不涉及控源是为保障环境质量这一核心思想。

二、关于第十二条“企事业单位总量”的规定，上下文均没有执行依据，特别是此条款责任人不清楚。有关“地方人民政府应当按照国务院生态环境主管部门限期达标规划规定的削减任务，削减排污许可证中许可排放量”，请问现在推行三线一单和环境质量达标，不再有全国排污总量控制方案，有哪个部门颁发削减任务？能够与地方政府削减排污总量任务相联系？有关“新建、改建、扩建项目的重点污染物排放量应当从持有排污许可证的排污单位通过淘汰产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级产生的污染物排放削减量获得”，又是一句空话，因为在许可条例中，没有一条明文规定地方政府有权根据环境质量分配排污许可证的允许排放总量，更没有一条规定环境影响评价制度对新污染源准入和排污许可权分配做出规定，在新老污染源均无排污权分配权利的责任人条件下，怎么对老污染源剥夺排污权，为新污染源争取污染物排放权呢？所以，若真想贯彻此条款，必须重新研究许可条例的顶层设计和技术主线。

三、在第十三条“申请程序”中，规定把许可登记管理列为简单管理、重点管理之外的一类污染源许可管理。不容质疑的是，所有的污染源都必须先登记后核发排污许可证，因为这是收集排污数据的基础工作，没有登记数据怎么确定重点和简化管理分类？可以对申报登记单位不采用许可管理，仅规定申报登记数据不属实者一旦查明，重罚。但不可把申报登记不作为全部污染源的共同基础工作而与重点和简单管理类别并列。再说一遍，重点与简单管理是工作用语，而不是执法用语。其他有关核定发证的具体行政程序，可由实践检验，修改完善较为容易，重要的还是顶层设计和技术路线。

四、在第十条“统一数据”中规定，固定污染源实际排放量的计算方法由国务院生态环境主管部门统一确定并公布。注意，从技术层面理解计算方法上统一，首先不是统一计算方法，而应是统一实测要求，因为任何计算方法没有实测资料的验证，计算结果仅有参考意义。现在全国各类污染源每年都有地方环境监测部门的实测数据，国务院第二次污染源普查也将对全国六百万污染源进行排污量核定，重要的是如何通过排污许可证的申报、登记，把能收集到的污染源排放量数据都收集上来，包括实际监测数据，环境税征收依据数据，污染源调查数据，建设项目环境影响评价数据，以及申报企业所在区域和流域的环境质量监测数据，对这些数据进行代表性、系统性验证，并进行输入响应分析，从而确定颁发许可证的数据基础，这种统一数据要求才有意义。有关排污许可管理在统一污染源排污量计算方法的深入分析，我在下一篇文章中再述。

原标题：排污许可管理能这样单飞到底吗？（一）