导读：为完善我国PPP项目公众参与机制设计，本文首先收集了国内外27个PPP项目公众参与的典型案例，随后，基于该案例库对PPP项目公众参与机制的参与主体、参与阶段、参与方式和参与类型等内容进行了分析。最后，结合PPP全寿命周期理论，建立了PPP项目公众参与机制的实施框架。研究结果为完善我国PPP项目公众参与机制设计，提升PPP项目的实施质量提供了重要参考。
PPP项目公众参与机制的实施框架设计：基于典型案例的研究
冯珂1，夏高锋1，王盈盈2，王守清1
（1.清华大学建设管理系，清华大学恒隆房地产研究中心，北京，100084，E-mail：fengk14@mails.tsinghua.edu.cn；2.清华大学公共管理学院，北京，100084）
摘要：为完善我国PPP项目公众参与机制设计，本文首先收集了国内外27个PPP项目公众参与的典型案例，随后，基于该案例库对PPP项目公众参与机制的参与主体、参与阶段、参与方式和参与类型等内容进行了分析。最后，结合PPP全寿命周期理论，建立了PPP项目公众参与机制的实施框架。研究结果为完善我国PPP项目公众参与机制设计，提升PPP项目的实施质量提供了重要参考。
关键词：PPP；公众参与；案例研究；参与主体；参与方式
收稿日期：2017-10-26
基金项目：国家自然科学基金资助项（“PPP项目的控制权配置研究”71572089，“PPP项目股权结构的优化研究”71772098）
合理的PPP（publicprivatepartnership）项目公众参与机制对于维护公众利益、监督企业行为、确保PPP项目运作的公开透明都有着积极的作用。将公众参与机制引入PPP项目中有其内在的必然性：一方面，随着我国经济发展和社会进步，公众的权利意识和自主意识逐步提升,参与公共决策的意愿也在逐渐增强[1]]；另一方面，PPP模式所提供的公共产品或服务与公众的切身利益密切相关[2]]。公众有权也有必要参与到项目的决策和实施中以维护自身利益。
目前，我国PPP项目公众参与机制的建设已经取得了一定进展，各项配套制度正在不断完善中[3]]。然而，总体来讲，我国PPP公众参与机制发展仍较为落后，公众参与代表性不足或流于形式，公众监督缺乏渠道，如何基于当前实践设计PPP项目公众参与的实施框架仍缺乏深入研究[4]]。为此，本文整理了国内外共27个涉及PPP项目公众参与的案例，并以此为基础探讨了公众参与的主体、阶段、方式和类型等关键要素，最后结合PPP项目全寿命周期理论设计了PPP项目公众参与机制的实施框架，分析了公众参与机制在立项、招投标、设计、施工建设和运营等五个阶段的具体安排。
1案例搜集与整理
本文以国内外27个PPP项目公众参与机制的典型案例为研究对象。其中，案例6、9、18、19、25虽然并非PPP模式，但其项目类型均为公共社区改造、公园及环境保护等，属于我国PPP正广泛应用的领域，且其实践经验能为类似PPP项目的实施带来有益启示，故亦将其一并选入。
2 基于典型案例的公众参与机制分析
2.1 参与主体分析
本文借鉴英国“对话设计”组织在2007年发布的公众和利益相关者参与手册[5]，将所识别的公众参与群体按其不同的类型特点分为以下四类：
2.2 参与阶段分析
根据PPP全寿命周期理论，PPP项目可分为立项、招投标、设计、施工建设、运营、移交六个阶段[6]。目前我国进入移交阶段的PPP项目较少，且该阶段的项目利益相关者主要为政府和社会资本，可能涉及少量新闻媒体、专家、技术人员等，一般不涉及普通公众。故本文只针对前五个阶段进行分析。
(1)立项阶段
立项阶段是PPP项目的初始阶段，也是对PPP项目影响力最大的阶段。本阶段的主要内容是确立项目目标，进行可行性研究以及明确项目总体方案。本阶段的公众参与至关重要，对项目之后的进展起到决定性作用。
(2)招投标阶段
招投标阶段的主要目标是找到合适的社会资本方。本阶段对PPP以及工程领域的专业知识要求较高，普通民众较难参与。但部分具有相关专业素养的个人或组织，如专家、非政府组织或媒体，可在其中发挥监督作用。
(3)设计阶段
本阶段的主要内容是确定施工设计图和方案，并为之后的施工建造提供依据。相比立项阶段，本阶段专注于工程本身的设计，而非PPP项目的整体规划。设计过程具有一定专业性，因此参与主体的范围和深度也有明显不同。
(4)施工建设阶段
本阶段标志着项目前期准备工作的结束和建设工作的开始。由于本阶段的主要内容是按项目设计进行施工建设。因此，主要参与者是专业的施工团队，公众将主要作为监督者参与到本阶段中。
(5)运营阶段
本阶段的主要内容是维持PPP项目的正常运营。公众利益能否得到满足将在本阶段得以体现。因此，该阶段与公众参与也有着密切的关系。项目工程质量是否合格，PPP项目服务价格是否合理等问题的解决均需公众参与。
2.3 参与方式分析
依据案例库中所搜集到的信息，本文总结出以下12种公众参与方式：
(1)人大政协提案：人民代表大会和政治协商会议的提案是公众通过公众代表表达自身意愿的重要途径。
(2)居民和社区委员会：居民自发成立居民自治组织，对公共事务进行调查和讨论，在政府授权下可进行决策。
(3)公众讲座：政府通过邀请专家或政府官员向公共宣传讲解PPP项目的相关知识，以求获得民众的支持、理解和合作。
(4)听证会：指政府在制定政策或决策过程中，遵循公开和公正的原则邀请专家和公众代表开展听证会，使公众发表自身意见和建议。
(5)公众咨询和调查;政府对公众进行意见调查和征询。
(6)政府信息公开;政府主动公开关键的项目信息，公众拥有查询的权力
(7)多方研究小组：公众自行联系专家或非政府组织，成立多方研究小组对项目展开讨论。
(8)网络媒介参与：在网络时代，通过微博或微信等电子媒介起到科普宣传和舆情监督作用。
(9)新闻媒体监督：新闻媒体的舆情监督作用，如报纸杂志、电视新闻等。
(10)公众协商：政府与公众共同协商项目的决策和实施过程，与公众咨询和调查相比，公众协商中公众拥有一定程度的决策权。
(11)信访和投诉机制：公众可通过写信、电话、上门走访等方式向政府有关部门反映自身意见。
(12)集会游行：公众可通过集会和游行示威的方式较为激烈地向政府表达自身意见。
2.4 参与类型分析
(1)管理模式的角度
管理学中将管理模式分为两种，分别是自上而下和自下而上。这两种模式的区别主要在于决策权在组织结构中的分配[7]。在自上而下模式中，决策权由上层机构统筹协调，政府具有主观能动性。在自下而上模式中，决策权被下放到中下层，发挥的是中下层群体的自主性，上层机构主要负责总体策略的规划。借鉴该种分类方法，PPP项目中的公众参与方式可被划分为如下两类，如表8所示：
自上而下式参与：由政府或企业所引导，公众对项目的决策和运营表达自身意愿，但最终决定权仍属于政府或企业。
自下而上式参与：由普通民众所领导，公众不仅可以对项目的决策和运营表达自身意愿，发挥其知情权和监督权，甚至可以拥有一定程度的决策权。
(2)参与程度的角度
依据公众参与阶梯理论，公众参与程度按由浅入深可分为以下三类[8]]：
“无公众参与”属于参与程度最低的公众参与类型，包括操纵和引导。操纵指政府按照自己的意愿组织和开展项目，而公众就像“傀儡”一般在政府的教化下支持政府的决定。引导指政府采取措施引导公众支持政府的决策。
“象征性参与”包括告知、咨询和劝解。告知指政府将项目信息告知公众，但公众无法将意见反馈给政府。咨询指政府向公众主动咨询，但并不一定会采纳所获得的意见。劝解指公众一定程度上参与决策，但政府仍享有最终决定权。
“实质性参与”是最高层次的公众参与，按公众参与由浅入深的程度又可分为合作、授权和控制。合作指公众与政府合作制定相关决策。授权指政府将决策权主动让出。控制指公众在决策过程中占据绝对的主导地位。
3 PPP项目公众参与机制实施框架设计
综合上文分析所得的公众参与机制的参与主体、参与阶段、参与方式以及参与类型等内容，可将PPP项目公众参与机制的实施框架设计如下图所示：
图1 PPP项目公众参与机制实施框架
3.1 立项阶段
立项阶段的参与主体包括项目用户、间接影响者、特殊兴趣群体、专家及专业机构。项目用户和间接影响者可采用公共协商或居民/社区委员会的参与形式将其意愿反映到项目决策中。特殊兴趣群体可通过网络媒介，新闻媒体监督等方式对政府进行监督，并传达公众观点。专家及专业机构可通过成立研究小组、参与公众协商等方式利用专业知识对项目决策进行监督指导。
3.2 招投标阶段
本阶段的主要参与者为特殊兴趣群体和专家及专业机构。特殊兴趣群体在本阶段中主要发挥其舆情监督功能，起到反腐败的作用。参与方式建议为网络媒介和新闻媒体监督。专家及专业机构在本阶段的主要参与内容为对招标过程进行监督和指导，可通过政府公开招投标信息了解相关信息，并通过公众协商参与到招标的决策过程中。
3.3 设计阶段
本阶段的主要参与者包括项目用户、特殊兴趣群体和专家及专业机构。项目用户通常缺乏相应的工程知识，不便于直接参与到决策过程中，可通过政府信息公开等方式掌握项目相关信息，保证其知情权和监督权。特殊兴趣群体可继续发挥监督工作，而非政府组织则可对项目进行宣传和科普。专家及专业机构在此阶段的主要作用仍是对设计过程进行监督和指导。
3.4 施工建设阶段
本阶段的主要参与者为项目用户、特殊兴趣群体和专家及专业机构。项目用户在本阶段仍主要发挥监督作用，如通过政府信息公开了解项目施工有关信息，属于“象征性参与”。特殊兴趣群体通过网络媒介和新闻媒体发挥监督作用，对项目的安全、质量、进度等进行监督。专家及专业机构可利用自身专业知识和技能对项目的建设情况进行监督，维护公众利益。
3.5 运营阶段
本阶段的主要参与者为项目用户、间接影响者、特殊兴趣群体和专家及专业机构。项目用户和间接影响者可对项目的质量、价格、服务等内容进行监督，以检验该项目是否符合公众需求特殊兴趣群体可对项目运营状况是否正常，公众利益是否损害等进行监督。专家及专业机构则可利用专业知识和技能维护项目中的公众利益，其参与方式为公众协商和听证会等。
4 结语
随着我国PPP实践的不断深入，积极探索完善PPP项目公众参与机制具有重要的理论与现实意义。本文所提出的PPP 项目公众参与机制的实施框架可为类似项目中的机制设计提供有益参考，未来研究可进一步探讨如何采取措施确保公众参与达到项目目标。此外，政府与社会应进一步积极创造有利于公众参与发挥作用的整体环境，做好配套制度建设，为PPP项目公众参与机制的完善提供良好的支持和引导[9]]。
参考文献
[1]程琥. 公众参与社会管理机制研究[J]. 行政法学研究,2012,(01):66-73+117.
[2]叶晓甦,徐春梅. 我国公共项目公私合作(PPP)模式研究述评[J].软科学,2013,27(06):6-9.
[3]伍迪,王守清. PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报,2014,28(06):75-80.
[4]肖萍,卢群. 城市治理过程中公众参与问题研究——以政府特许经营PPP项目为对象[J]. 南昌大学学报(人文社会科学版),2016,47(06):89-94.
[5] Dialogue by Design: A Handbookof Public & stakeholder Engagement, 2007, P24-30.
[6]胥杰.PPP项目全生命周期质量监管研究[D].重庆大学,2015
[7]李铖.自上而下与自下而上——关于普法模式的宏观思考[J].中国司法,2010,(08):75-77.
[8]黄国鹏, 李俊鹏. 公众参与PPP项目的理论研究[J].工程经济,2016,(11):30-33.
[9]叶晓甦,覃丹丹,石世英. PPP项目公众参与机制研究[J].建筑经济,2016,37(03):32-36.
作者简介：
冯珂(1989-)，男，通讯作者，博士研究生，研究方向：项目融资(PPP/PFI)
夏高锋(1995-)，男，本科生，研究方向：项目融资(PPP/PFI)
王盈盈(1985-)，女，博士研究生，研究方向：项目融资(PPP/PFI)
王守清(1963-)，男，教授，研究方向：项目融资(PPP/PFI)
原标题：PPP项目公众参与机制的实施框架设计： 基于典型案例的研究
