环卫服务的转型升级——迅速发展的环卫PPP

巨大的市场环境和环卫一体化PPP项目的规模效应及长期效应，将迅速催生大批规模化、专业化、规范化的企业的成长，同时促进行业的快速发展.

2002年以前，环卫服务主要由政府环卫部门负责城镇环卫设施的投资、建设、服务管理等，兼具垄断效应和规模效应。但由于资金、技术、管理、运营水平有限，“脏乱差”现象比较普遍。2002年后国家大力推行公共服务市场化，环卫服务市场化的形式一般是服务外包，特点表现为服务合同期限短(一般不超过3年)、服务区域范围较小(小范围分割，多家企业服务)，服务内容较单一(如道路清扫、厕所维护等单项服务内容承包)，行业竞争近乎白热化，但也同时导致行业难以形成规模效应、环卫企业短线作战不敢投入，服务质量难有质的提升，行业发展受限。而近年环卫一体化PPP模式的推广和应用，将对于行业的发展起到质的催化作用。

所谓环卫一体化包括区域一体化(即一个区域的城乡统筹服务)、产业链服务一体化(即从清扫保洁、垃圾的分类、收运到终端处置全过程服务)。我国的环卫服务市场化正在从垃圾处置的末端服务逐渐向前端的收运、保洁等环节延伸，亦自城市向乡镇拓展。预计未来随着人口增长、城镇化率提高、交通基础设施扩建以及环境卫生标准提高，环卫服务工作量会持续增长，在作业量和作业标准的双重提升下，环卫行业将持续保持高增长。巨大的市场环境和环卫一体化PPP项目的规模效应及长期效应，将迅速催生大批规模化、专业化、规范化的企业的成长，同时促进行业的快速发展。

环卫一体化PPP项目典型案例

景德镇市环卫一体化PPP项目是景德镇市政府为彻底改变城市环境卫生面貌，以争创全国文明城市和国家卫生城市为目标，并结合国家相关政策而实施的景德镇市当前规模最大的一个PPP项目。本项目已于2017年7月底落地，进入PPP项目执行阶段，成效也已初步显现。

本项目的服务内容包括综合清扫保洁、各类垃圾清运、公厕管护及化粪池清掏、市容整理、垃圾分类试点5个方面(共16个子项目)。其中：综合清扫保洁包括道路清扫保洁、开放式小区清扫保洁、江(河)堤景观带及室外公共休闲场所清扫保洁、湖面保洁、小广告清理、交通护栏清洗、环卫应急保障7个子项目;各类垃圾清运包括生活垃圾收集清运、零星建筑垃圾清运、大件废弃物清运、垃圾转运站运行维护4个子项目;公厕管护及化粪池清掏包括公厕管理维护、化粪池清掏清运;市容整理包括市容整理、非机动车规范停放管理;垃圾分类试点则选取4个社区作为先行试点。服务内容全面，统一进行服务管理。

项目合作期限16年，解决了政府采购服务周期短，社会资本吝于投资的顾虑。

本项目的回报机制为政府付费，但项目付费完全与运营绩效考核挂钩，按照考核结果付费。并专门制定了《景德镇市环境卫生作业质量标准及考核办法》，采取“日检查考核、月汇总计分、年总结评比”的形式，并实行市区(县)两级考核机制，市区(县)分担支付的付费机制，进一步保障项目实施效果。

环卫服务的转型升级

政策支持环卫服务方式转型升级。环卫服务具有公用事业属性，其行业发展与国家政策的推动密不可分。2012年十八大三中全会提出要实行行政体制改革、深入推进政企分开，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(76号文)，首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，首次专门就PPP模式发布了框架性指导意见。2015年4月，财政部、发改委、住建部等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。中央、财政部、发改委等各部委、各省市相继出台PPP政策，这一系列的国家政策为环卫事业的市场化发展提供了支持，环卫服务方式面临转型升级，环卫市场随着公共服务市场化改革快速发展。

服务区域全覆盖，打破条块管理壁垒。以景德镇市环卫一体化PPP项目为例，项目服务范围覆盖了景德镇市辖区内的四区两县。项目实施后，景德镇市环卫将由过去的分片包干转变成“一个标准管到底、保洁区域全覆盖”。通过引进专业化企业，让“专业人干专业事”，做到卫生管理无缝隙、无盲点。从管理上也将打破部门壁垒，实行市、区(县)两级统筹监管考核，转变政府职能，优化、提高整体监管水平，促进城市管理转型升级。

服务内容全覆盖，规模效应促进产业升级。从服务内容上看，一体化项目不仅仅是传统意义上的清扫保洁、垃圾清运，而且涵盖了小广告清理、交通护栏清洗、零星建筑垃圾清运、大件废弃物清运、公共厕所运营维护、化粪池清掏清运、市容整理、非机动车规范停放管理、垃圾分类等原来分割或单独外包的服务项目，服务内容全覆盖一方面便于政府监管、服务无死角，另一方有利于统一服务标准，改善城市面貌，提升城市形象，同时对服务企业来说进一步拓宽服务范围，增加规模效应，有利于促进企业壮大和产业升级。

资源统筹，提高财政资金使用效率。景德镇环卫一体化PPP项目实施前，其各区县独立运营的环卫体系机制，造成环卫作业主体多元化，各区县之间环卫资产及资源相对独立，无法做到环卫资源的统筹调配及有效利用，造成环卫资源利用效率不高。同时各区县独立监管，环卫作业标准难以统一和落实到位，环卫服务质量提升较困难。景德镇环卫一体化PPP项目的实施，首先从监管机制上实现了市区(县)两级统筹监督考核，有利于节约监管成本和提高监管效果;其次企业实现了在较大服务区域范围内统筹、优化资源配置，通过规模效应降低成本，提高服务质量，最终提高财政资金使用效率。

环卫管理体系逐步完善，保障行业发展。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路和公共场所清扫保洁管理办法》《城市环境卫生质量标准》等法律法规对环卫行业的管理体系、操作办法等作出了规定，为规范环卫工作提供了指导。但现行的《城市环境卫生质量标准》于1997年2月3日颁布，至今已过20年，随着我国社会经济的发展、环卫作业模式的改变以及居民对环境卫生质量要求的不断提高，标准中对于道路保洁等级划分、道路作业质量标准要求、环卫工作涉及的服务项目等方面的规范应与时俱进，及时修编，更有利于环卫行业服务的持续提升。而且环卫工作也是各地区创建“国家卫生城市”、“国家环保模范城市”、“国家生态园林城市”等一系列城市升级创建的必要保障条件，相关的创建标准日趋严格，而《城市环境卫生质量标准》一成不变，势必将制约地区环境卫生管理工作提升及发展目标。

环卫行业向“互联网+”发展的趋势明显。智慧环卫，是依托物联网与移动互联网技术，对环卫管理所涉及到的人、车、物、事进行全过程实时管理，合理设计规划环卫管理模式，实现精细化分配任务、合理规划路线、对环卫设备和环卫工人的精准调度和实时监控，能有效提高环卫企业管理效率，提升环卫作业质量，降低环卫运营和管理成本，用数字评估和推动垃圾分类管理实效。智能化、信息化、一体化的智慧环卫是环卫市场的未来发展方向。另外，“互联网+”也将拓展物流快递、广告位出租、再生资源上门回收等业务，既充分利用了环卫资源，又能增加环卫工人福利待遇。智慧环卫的理念已逐步在环卫一体化项目中应用，并成为企业竞争的优势。

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原标题：【原创】迅速发展的环卫PPP