国资委加强风控 PPP项目将由量变向质变转型

PPP领域再落地一个重磅文件，风险把控再次被推向浪尖。

近日国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（下称《通知》），明确集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理责任，有效应对项目占用资金规模大、回报周期长带来的潜在风险。

据了解，过去三年PPP项目入库数量快速攀升，据统计，截至2017年11月25日，中央企业牵头参与的PPP项目1062个，占总成交项目数的35%，投资额达5.7万亿元，占总成交数的59%。

其中PPP项目社会资本方近七成来自中央企业和国有企业。PPP项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等，加大了央企财务风险。

此次《通知》发布，可谓几家欢喜几家愁，政策收紧，有人说PPP好日子走到尽头了，而在专家看来，只有市场规范了，钱才能好赚。

找问题谋发展

《通知》要求，各中央企业对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限防止过度推高杠杆水平。

具体而言，第一，集团要做好内部风险隔离，明确相关子企业PPP业务规模上限；资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。

著名经济学家宋清辉对《中国产经新闻》记者说道：“对PPP项目实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限的原因，主要是为了遏制过度推高杠杆水平，进一步加强风险管理。”

中国人民大学重阳金融研究院研究员卞永祖对《中国产经新闻》记者表示：“地方政府为解决资金问题，推出了很多PPP项目。但是这些PPP项目不仅不能解决根本问题，相反由于融资利率比较高、成本比较高，给地方政府带来更沉重的负担。地方政府债务是目前面临的非常大的问题，如果任由PPP发展，可能会带来更大的风险。”

第二，集团应加强对非投资金融类子企业的管控，严格执行国家有关监管政策，不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。

“首先，由于缺少专业人才，地方政府推进PPP项目建设，在资金来源方面筛选不是很严格。其次，民间创新五花八门，如果由非专业的投融资企业来进行投资，资金来源比较复杂，成本很高，可能会导致更大的风险。《通知》中禁止这类企业投入PPP项目其实是有必要的，能够给更多的正规企业提供机会，准确判断金融风险。而且有长远规划的企业进入PPP领域，相对来讲，有利于地方政府健全财务管理，有利于PPP项目的良性发展。”卞永祖对记者说道。

宋清辉也向记者分析道，提出这一要求的目的是为了防控风险。此前，一些非投资金融类子企业参与PPP项目只注重扩大业务规模，有的甚至不惜做一些不规范的PPP项目，带来了较大的风险。

第三，纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资(直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金)原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。分析称，这一要求较此前的征求意见稿有所放松。

据记者观察，相比此前的征求意见稿，国资委公布的《通知》对风险管理提出更严格的要求。比如此前征求意见稿对不得单独投资PPP项目的央企子企业设定条件，使资产负债率高于90%、近2年连续亏损或资金实力薄弱。此次《通知》直接将资产负债率降低至85%。

而且《通知》明确不少风险管理红线。比如，央企不得参与付费来源缺乏保障的项目，不得通过引入“明股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他地方承担的风险。在PPP项目股权合作中，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等。

“国资委提出这样的要求也是为了央企降低杠杆，降低负债，减少金融风险。”新财富时间执行总编辑曹久强对《中国产经新闻》记者说道。

严要求出精品

11月中旬以来，规范PPP项目库管理、资管新规等多份文件均涉及PPP规范发展。

“过去几年，PPP发展速度过快，质量参差不齐，积累了大量的风险。此次《通知》基本上解决我所关注的制度完善、处置方案等相关问题，例如《通知》要求，中央企业需对照要求全面梳理已签约PPP项目，对存在瑕疵的项目要与合作方协商完善；对不具备经济性或存在其他重大问题的项目，要逐一制定处置方案，风险化解前，该停坚决停止，未开工项目不得开工。”宋清辉对记者说道。

卞永祖也向记者指出了自己所关心的问题，他认为PPP项目近几年发展非常快，公共产品资金来源越来越多，私人资本投资领域也在逐步扩大。但是也存在一些问题，例如地方政府在推出PPP项目时，没有准确的规划，造成一些社会资源的浪费。而且一些不正规的企业为了筹资，利用PPP项目进行宣传包装、吹嘘夸大、非法融资，这是目前所面临的比较严重的问题。今后希望政府和私营企业能有精确的项目规划，从而实现三方共赢。

监管层对PPP项目的推动，由单纯的关注项目落地数量向关注项目规范性转变，由重视增量项目向更加重视存量项目转变，由关注短期效益向关注中长期效益转变。

“规范PPP发展，使良好的项目生成经验，然后大规模去推广，有利于实现持续发展。”卞永祖对记者说道。

“PPP项目最好是多方一起参与，比如与民营企业、地方政府一起，可以降低风险。同时，还是要选择需求确定、回报确定的项目。”曹久强对记者说道。

那么，今后PPP项目发展将呈什么趋势？

有分析称，PPP监管政策不断升级的背景下，PPP入库增速或将放缓，但落地项目质量有望提升。

并且也有专家分析，最近国家部委一系列规范政策有利于PPP的规范发展，但力度也应适度，如果用力过猛有可能达不到规范的效果。

曹久强表示，随着监管要求趋严，未来PPP项目良莠不齐的状况可能会大幅缓解，对资产管理机构与社会资本能更轻松获取优质PPP项目获得相应长期稳健回报，有很大的促进作用。

宋清辉则认为，随着PPP监管政策的不断升级，以及PPP项目运作规范性专业性的提高，PPP将会从粗犷爆发阶段进入重新审视和规范的阶段。在此背景下，预计未来的PPP增速将放缓。

延伸阅读：

PPP大潮将退 央企如何走好 ——也看国资发财管〔2017〕192号文

原标题：国资委加强风控 PPP项目将由量变向质变转型