摘要：文章介绍了美国、欧盟和日本等发达国家和地区的环境监测组织结构和发展历程，总结了发达国家和地区环境监测体系的特点。分析了发达国家和地区环境监测体系对中国的启示，提出了加强环境监测的立法工作，完善环境监测方法标准;加大环境监测市场化机制建设;“补齐短板”，完善等政策建议。1 发达国家和地区环境监测的体系
1.1 美国环境监测体系
由于工业化较早，19世纪末美国就开始了环境监测，领导机构由起初卫生部门负责到成立国家环境保护局;监测项目由常规监测转为重点有毒有害成分监测，当前侧重“三致毒物”(致癌、致畸、致突变)与室内微环境的监测;监测领域已有起初水质和大气监测形成当前的监测网络;监测理念逐步形成，质量保证(QA)和质量控制(QC)贯穿着从数据采集、处理、保存等全过程，旨在保证分析数据准确可靠。美国拥有健全环境监测制度，国家环境保护局设有5个专业办公室负责领导地区办公室。专业办公室设有专业的监测技术研究所，是技术研发、数据汇总、网络控制中心，为国家环境保护局法规的制定提供参考(图1)。环境监测方面经费充足，仅常规监测每年保证在3亿美元以上。经费中50%以上用于监测和技术研发，重视高端、便携式仪器的技术研制与开发，其余经费用在污染源的控制上。监测人员编制充足，监测技术研究所设有顾问、合同顾问和实习生。美国环境监测尤其重视质量保证工作，贯穿环境监测的各个环节，设有专门从事质量保证的专业部门(环境监测质量保证室)，保证数据的测取都要有明确的目的和详细计划。
1.2 欧盟环境监测体系
欧盟的前身是欧共体，起初仅涉及经济和贸易领域。随着环境事故频发，1970年欧共体开始在环境领域采取统一行动，欧盟环境监测体系也不断完善，从大气、水环境领域监测到辐射环境监测。当前，欧盟的环境监测与治理能力在世界环境发展方面具有领先地位，大部分国家的环境状况已经接近于工业化社会发展的前期，生态资源得到恢复，污染得到治理。其中，立法和监测方法标准化是欧盟环境监测采取的两大手段。在立法方面，欧盟拥有全面的法律体系，包括500多个政令与法规。例如，水环境领域方面，法令就涉及监测目标、污染物来源与控制、监测报告规范性等方面。在监测方法标准化方面，其工作由欧盟标准委员会负责制定，并将全部转化为各成员国的内部标准(图2)，统一监测方法使各成员国的监测数据具有可比性和可操作性。此外，欧盟拥有成员国间与成员国内两套监测网络与信息公开制度，并有严格的排污与执法标准，使欧盟环境监测走在世界前列。
1.3 日本环境监测体系
1950年前后日本开始出现较为严重的环境污染问题，1967年日本制定《预防污染基本法》，开启了环境监测的历程。起初环境法规定污染企业有义务对大气、水质、噪声等污染源进行监测。但是，由于监测需要投入大量的技术和设备，加上使全国所有污染源都有自己的监测设施显然不太可能。在这种形势下，就产生了环境监测公证事业(分析中心)，陆续有企业加入监测队伍中。当前，在日本都道府县都相应开展了环境监测。环境监测的组织形式主要有环境省、地方自治体和其他省厅(图3)。环境省是日本国家环境行政主管部门，自身具有监测系统，协助地方自治体实施环境研究、调查、购置仪器等工作，同时统一监测标准。其他省厅和地方自治体定期向环境省报告监测状况并提供相关数据，环境省和地方自治体均要及时向社会发布监测信息。除了地方自治体，其他负责环境监测的省厅有：国土交通省、厚生劳动省、农林水产省和市场化监测企业，国土交通省设有道路局、河川局、汽车交通局等专门从事相应的环境监测，厚生劳动省侧重对人体有害的物质进行监测，农林水产省主要负责对农业污染监测。为确保监测科学可靠，日本设有专业的计量认证机构为：经济产业省，监测数据必须通过其认证，并附有证明书。
2 当前发达国家和地区环境监测的特点
2.1 先进的环境监测管理理念
发达国家和地区先进的管理理念决定了其环境监测地位和实施效果。美国环境监测中提出的质量控制和质量保证，贯穿着样本采集、运送、处理、测定，以及数据加工分析的全过程，旨在防止某一环节出现失误，造成监测误差大。同时，每年都会召开一次全国环境监测大会，增进国家环境保护局与各监测组织、机构、社区、公众的联系和沟通。而且，美国拥有强大的环境保护协会，协会在环境监测的样本搜集、监测监督等方面起到的作用不可小觑。欧盟具有最完善的立法和细致的监测标准，是有效进行环境监测的前提，是严格执法的依据。此外，欧盟建有成员国间与成员国内两套监测网络，相互促进，互为补充，有利于推进欧盟联防联控的整体管理。在日本，一般法律的制定颁布会比较困难，往往反对者较多，难以达成一致，但环境保护的立法工作进展非常顺利，很大部分原因在于环境机构重视环境保护理念宣传。同时，日本独创性的设立监测数据认证机构充分说明其对环境监测的重视和先进的管理理念。
延伸阅读：
2.2 完善的环境监测制度和机制
发达国家和地区环境监测均具有完善的制度和良好的运行机制，立法、监测方法标准化与监测相互配套，互为补充。美国拥有许多环境监测法律法规与一系列监测标准方法，并建设有环境监测数据库。地方数据由地方环境保护部门整理后汇总给国家环境保护局(EPA)，并汇报国会通过。美国是由EPA领导下的多重部门协作机制，注重市场化运作方式，绝大部分的监测任务由市场承担，政府基本不直接负责日常监测。准入非常宽泛，任何单位、企业甚至个人都可以参与到环境监测中，但拥有复杂的认证制度，确保环境监测的准确性。在立法与监测方法标准化方面，欧盟拥有世界上最完备的环境保护与监测的法律与标准体系，并建有特有的监测网络，相互补充促进，确保监测数据的准确可靠。各成员国根据法规拥有自身的监测体制，定期汇报监测数据同时接受欧盟委员会的监督。日本环境立法工作比较顺利，日本工业标准(JIS)根据相关法律制定各种环境领域的监测标准。监测体制是由环境省主管，地方自治体与其他省厅、组织协助，有效利用民间资金，提高公共服务效率。在日本，民间组织只要具备监测技术能力且认为监测工作有利可为，即可以向环境省或地方自治体申请业务许可，完全市场化运行，但要向地方自治体定时报告，同时接收地方自治体与公众的监督。
2.3 健全的监测网络
监测项目是反映一个国家或地区监测水平的重要标志，发达国家和地区环境监测发展较早，环境监测网络比较健全。监测项目全面，监测覆盖面积广，技术先进。不仅包括常规监测，还会监测臭氧、气溶胶，以及一些致癌物质等涉及人类健康的项目监测。美国监测项目发展精细化，例如水质监测中包含放射性物质、含氯农药、工业废水对生物的毒性影响等。其监测网络范围广、力度强，注重自动监测设施的建设，同时增加手动监测频率。例如水质监测不仅要对污水、废水和供应水监测，对未出现污染的全国各大水系均要监测，繁重的工作量促使其分清重点和要点，提高工作效率。欧盟环境监测的两套监测互为支持，同时相互监督。由于各成员国面积不大，其监测网点设置较密，极大地保证了监测的准确性，监测项目非常广泛且技术成熟。其在辐射、土壤、黑炭等监测方面都对中国具有一定的借鉴作用。日本监测组织形式多样，地方自治体负责常规项目监测，其他省厅负责不同类型的监测项目，农林水产省专门负责对由农业引起的土壤、水质、大气、海洋及生态环境进行监测，2011年大地震后尤其重视辐射对土壤的影响监测。
2.4 先进的技术装备
科技是带动环境监测高效化的最佳途径，不但能避免人工采样不及时、效率低，而且能够进行实时监测、节约人工成本。发达国家和地区尤其重视技术研发，提高监测效率。技术装备的先进是美国环境监测一直领先于世界的根本原因，美国环境保护局中设有一个研究和发展办公室，重在对新技术、新设备的技术研发。不断改进监测技术始终是其发展环境监测的必要手段，逐步实现精细化和微型化。注重环境污染对人体的影响，安装在志愿者身上的便携式设备能直接测定环境对人体的影响。此外，利用光导纤维技术测定水中有机物、红外光谱仪测定空气污染物质等。在日本，40多个都道府县行政区域中，都设有环境科研监测的专门机构，如国立公害研究所、资源公害研究所等。研究所不仅从事环境监测工作，而且特别重视对突发环境问题机理分析。注重精度管理，加强微量技术分析研究。同时，与高校之间有着广泛的合作研究机制，把实际监测与研究工作紧密结合，不断提高监测技术水平。
2.5 社会参与和信息公开
环境监测的目的是打造良好的生态环境。发达国家和地区尤其重视社会参与和信息公开，接受公众监督。在美国，及时向公众提供环境监测信息，包括监测报告、监测数据等。针对公众质疑，环境保护部门会责成专门人员落实。发布的监测数据都要有QA/QC的认证。即使未能及时认证，也需附上说明以等待事后补充认证。公众可以通过网络、电话等途径提出相关意见和评论，美国环境保护局规定各州上报的环境监测报告要附有这些公众评论。同时，美国各州环境保护管理部门会定期邀请环境保护协会、社会组织以及其他相关部门参加听证会。欧盟要求其成员国定期上交排放与监测清单，同时在网络上进行公告，确保公众能够查询下载，实现监测信息的透明化。在日本，环境省会向社会发放环境白皮书，并组织民意调查，听取公众意见。此外，日本还有大胆的做法，就是在城市的街头，设有大气污染、噪声污染显示器，将监测数据实时发布。很多社会团体会利用节假日时间采集环境样本，交由环境监测机构检验，极大地增强了社会参与度。
2.6 严格的环境执法
环境执法是环境监测后的落实环节，是保障环境生态友好，人民生命安全必要手段。美国拥有完备的环境执法体系，美国环境保护局设有专职的法律顾问，各州环境保护管理部门具体执法工作，并为执法工作提供充足的行动经费。环境保护法律涉及监测的各个方面，为执法工作提供了充足的执法依据。此外，为使执法工作更能贯彻落实，环境保护局专门成立环境执法办公室，并设执法官，以保证环境执法。欧盟规定各成员国污染物排放量的最大限额，并要求制定相应减排计划，对于排放超过限额的国家要追究其法律责任，如欧盟曾经对超过排放上限的德国进行了巨额罚款。
3 对中国的启示
中国环境监测起步较晚，近年来，中国提出一系列环境监测机制的改革方案，加大环境监测力度，扩大监测范围，提高普及程度。经过60多年的发展，中国环境监测体系基本建立，但面对当前的环境问题中国环境监测体系尚有很多不足。主要存在立法体系不全面;市场化引起机制不成熟，制度不健全;监测网络不全面;社会参与度不强;环境执法力度不够等问题。针对以上问题，同时借鉴发达国家和地区环境监测的发展经验，提出以下相关启示。
3.1 加强环境监测的立法工作，完善环境监测方法标准
环境监测首先是重视立法工作，相比发达国家和地区，中国环境监测立法工作相对落后。由于原来城乡建设环境保护部公布的《全国环境监测条例》不能完全适应当前的环境监测现状和要求，环境监测的地位、作用和性质不明确，亟须修订。当前环境监测方法标准存在内容不完整、数量不全面、适用性不足、科学性有待提高等问题。“十三五”以来，为更好地适应新的形势和发展要求，“十三五”规划、《政府工作报告》等一系列中央文件中都对环境保护工作提出了明确发展要求，这将加速监测方法标准体系的补充与完善。
3.2 加大环境监测市场化机制建设，打造高效的环境监测体制
建设市场化机制，加强竞争，能够极大提高工作效率，同时有利于政府监督。根据发达国家和地区的经验，其环境监测均有高效的市场监测机制，而且大多监测任务由市场来承担完成。尝试走市场化的道路，充分发挥社会资源和市场竞争优势。宜采用“试点先行、分步推进”的模式稳步实施。先由城市监测引进入手，逐步向乡村扩散。要准入宽泛，只要通过相关部门的认证，任何单位、组织、协会均可加入环境监测领域中来。市场机制的引入重在企业的利润，要探索环境监测成本分摊的路径。例如，市场化的土壤监测企业要能够赚取相应利润，利润来源可以考虑政府补贴、公众参与和相关当地企业的资金投入共同承担等方式。
市场化并不意味着政府完全放手，相反，政府要在标准统一、技术指导、技术认证、监察监督、听取意见等方面加强监管。具体来说，一方面要着力建立完善的资质认证制度，加强对市场监测机构的监督检查和考核评估。另一方面，要加快监测方法标准化建设，统一监测方法、设备安置、数据标准等。
3.3 “补齐短板”，完善环境监测网络
当前，中国环境监测网络已经基本形成。主要包括：由覆盖338个地级及以上城市1 436个点位的常规环境空气监测网、覆盖82个点位的沙尘天气影响环境空气质量监测网、覆盖全国31个省会城市和直辖市以及3个温室气体背景站的温室气体监测网、覆盖423条河流和62座湖泊的972个断面组成的国家地表水环境监测网、覆盖338个地级及以上城市的近8万个点位组成的城市声环境监测网、覆盖31个省份的生态环境监测网等。但生态环境监测、土壤监测、辐射监测等是当前环境监测的短板，同时，在一些涉及人们身体健康的监测项目上中国尚未起步，如致癌物质监测。在这些方面发达国家和地区已经具备先进的监测技术经验，加强技术创新研发和技术引进，同时建立与高校、科研院所的长效合作机制，有利于完善中国环境监测网络。
3.4 增强公众参与，加大社会监督
依法公开环境信息，加强社会监督是改善环境监测质量的有效途径。发达国家和地区信息公开制度和公众参与机制已非常成熟。中国要继续加大公众参与感，实施环境政策、规划等的听证和专家咨询会制度，积极学习先进经验。要大力培养民间环境保护协会的组织发展，民间环境保护协会会对地方监测部门起到强大的监督作用。环境保护部门在环境保护网站中及时公开环境监测数据，与网民互动，全面增强公众参与感。尤其公开重点排污企业污染信息，建立企业责任终身制度和公众举报制度，对污染企业起到强有力的监督作用。
3.5 探索建立数据分析科和环境执法官制度
保证监测质量和数据的可靠性是环境监测的灵魂，发达国家和地区先进的管理理念很大部分体现在注重监测质量上。探索在各地区环境保护部门建立数据分析科，对取得监测数据进行分析认证，发现问题及时处理。有利于保证监测质量，同时对不同的监测主体具有强大的监督作用。
环境执法官是专门针对环境保护的执法人员。美国等发达国家和地区都配有专门的环境执法官，主要意义在于环境执法专业性要求高，不同于普通治安执法。从制度方面看，刑事执法上会产生强大的震慑力，树立并保证环境执法机构的权威性。中国环境执法力度不够，很多环境污染问题屡禁不止，甚至死灰复燃。设立环境执法官制度，专门就环境问题进行处理，有利于生态文明建设，可通过试点工作开展。
延伸阅读：
原标题：发达国家和地区环境监测体系的特点及其启示
