“土十条”与土壤污染治理

焦点关注：“土十条”与“水十条”“大气十条”一样，作为国家对环境治理的具体行动计划与方案，其出台必定会推动土壤污染治理的进程。但是，我国的土壤污染问题十分复杂，进行治理应抱以科学审慎的态度。

2014年4月，环保部与国土资源部联合发布的“全国土壤污染状况调查报告”中显示，当前我国部分土壤污染极为严重，各类耕地土壤质量严重下降，工矿区废弃地土壤污染严重超标，全国土壤总的点位超标率达到了16.1%，因肥料滥用、农药污染等因素导致的耕地土壤点位超标率更是高达19.4%，耕地污染的面积为1.5亿亩。面对如此严峻的土壤污染形势，国家亟待出台土壤污染治理计划。因此，被称之为“土十条”的《土壤环境保护与污染治理防治行动计划》成为了社会各界的企盼，预计将于2016年上半年出台。无疑，“土十条”与“水十条”“大气十条”一样，作为国家对环境治理的具体行动计划与方案，其出台必定会推动土壤污染治理的进程。但是，我国的土壤污染问题十分复杂，进行治理应抱以科学审慎的态度。

我国土壤污染形势复杂

2012年中国耕地保有量为18.24亿亩，直逼18亿亩警戒线。工业化和城镇化的加速发展，大量优质土壤资源转变为非农用地，部分地区土壤资源数量和质量同步下降。我国农村大量耕地撂荒现象普遍，许多传统的商品粮基地已不复存在。我国土壤面临着水土流失、荒漠化、盐渍化、石漠化和酸化等诸多土壤退化问题，严重威胁我国生态安全。近20年来，由于缺乏合理的布局和规划，城市化进程中的建设工程占用大量耕地，优质耕地资源迅速减少。生态脆弱带来的土地退化势头没有遏止，土壤污染的范围逐渐扩大。我国耕地整体质量本来就不高，1/3缺有机质，70%以上缺磷，20%左右的缺钾。相比起来，我国耕地基础肥力对粮食产量的贡献率仅为50%，而欧美发达国家则为70%～80%。在此情况下，还有相当数量的耕地受到了中重度污染不宜耕种，实在令人惋惜。

但土壤污染不是单一问题，与大气、水体的污染不同，土壤污染不仅来自大气、水体，还有农业耕作和自身性质的退化。工业废水、废渣、废气造成的土壤污染往往是局部的、严重的；而大气沉降带来的土壤污染则是大面积而持续的。比如，2012年全国大气的镉排放达2186吨，导致全国耕地土壤镉平均增加0.004mg/kg，按照这个速度，只要50年我国耕地土壤重金属含量就会超过目前的土壤环境质量标准（0.3mg/kg）。

美国《科学》杂志2010年发表的一篇文章指出，30多年来，中国耕地土壤的酸度增加6倍，而动物源有机肥料也会增加土壤重金属含量，对镉而言，我国耕地最大的污染源还不是大气沉降，而是动物源肥料。污染源控制应该是土壤污染治理之前最重要的工作，还比如对农药化肥使用量的控制，2013年我国化肥的使用量达到了近6000万吨，按照农业种植面积平摊，一公顷使用的化肥达到了330公斤，远远高于世界平均水平，分别是美国的2.6倍和欧盟的2.5倍。而我国农药用量仍然较大，近年来稳定在32万吨左右，占世界农药总用量的1/7。同样地，土壤酸化会导致土壤中重金属有效性的提高。农作物叶片能够直接吸收大气污染物，尤其在酸雨条件下叶片对重金属会增强吸收。这也就不难理解，不少地区在土壤重金属含量符合土壤环境质量标准的情况下，水稻、花生和蔬菜等农作物会出现重金属超标的现象，且渐渐成为普遍现象。

土壤作为一种复杂的、多相的高度不均匀的环境介质。污染物质通过大气、水体等途径污染土壤，土壤耕作又使重金属重新分布，最终在微观上的田块和宏观上的区域上土壤重金属污染呈现高度不均匀的特性。我国目前土壤环境质量标准制定于1995年，虽然有些数值过宽（如铅），但总体上是全世界最为严格的标准（特别是镉和汞），按照这个标准，日本的稻田、英国的土壤污染几乎是百分之百超标的。显然，这个标准已经不能适应现实，以此判别土壤污染、指导治理工作可能带来误导和混乱。目前新的土壤环境治理标准在修订之中，离正式公布和执行尚有时日。尽管我国在土壤退化阻控和障碍消减方面研发了相应的施肥、水分、农艺、生物、耕作等管理技术体系，但由于不合理的耕作管理措施，导致我国养分资源严重浪费，降低了土壤质量，对生态环境也造成威胁。尤其在土壤修复与保育技术体系方面，管理技术与政策法律十分不足。而且至今尚未出台和建立较为完整的土壤保护与管理政策及相应的法律法规。

土壤修复任重道远

我国土壤环境保护发展的历史演变分为三个阶段：1949～1978年重点关注土壤肥力；1978～1992年开始关注土壤质量和土壤污染问题；1992年以来重视土壤污染的防治，关注不同类型用地土壤的环境质量。近年来尤其关注污染土壤的风险管控和土壤修复问题。

从自然条件看，我国地域辽阔，土壤类型丰富，不同地区土壤酸碱度和有机质含量水平区别较大。由于气候、地质环境等自然环境的区域差异，针对不同区域需采用不同的修复技术。从社会发展看，不同区域产业结构不同，污染类型和污染物有明显差异。各个区域经济发展的不平衡，也导致对待修复技术的经济成本的接受程度不同。种种原因，导致了我国修复技术应用的多样化。中国环境科学研究院总工程师、研究员李发生表示，土壤修复技术的选择和修复决策是一个复杂和综合的过程，修复决策的结果受自然社会条件和人文因素的影响，存在东西方差异和区域性差异，这一点应当引起管理和决策层的关注。

但当前，一些土壤污染治理技术并不科学，比如土壤洗涤会破坏土壤结构，而且不进行水处理的话，会让重金属从土壤转移到水体；“15～20厘米深耕翻土”只是常规耕作而不是其所谓的“深耕翻土”，由于镉等毒性很高的重金属吸附在黏粒上，稻田犁底层没有被破坏的情况下，这部分重金属容易富集到土壤表面，如果翻耕土壤打破犁底层会导致重金属随着水体下渗到地下水中。

例如镉是日本土壤的主要污染物，其耕地土壤中镉的本底值平均为0.40mg，本底值就超过了中国土壤的环境质量标准。但日本对待土壤镉的治理除了极小部分用客土外，绝大部分（2007年达60万亩）利用水稻后期淹水这一简单技术就能达到很好的效果。此外，在日本，土壤修复企业需要取得资格、相关从业者需要通过严格的考试取得资格证书才能从事土壤修复这类工作。土壤污染过程复杂，土壤治理技术更为关键。如果没有对农业生产、土壤改良与修复相关的从业者加以培训、管理和行为约束，土壤污染治理只会“忙上添乱”。

土壤治污立法刻不容缓

土壤污染治理除了要摸清土壤污染程度和面积、制定相应的治理措施，还需完善的法律、法规体系加以保障，包括第三方监管、资金链条建设和保证、治理企业及其从业人员的资质以及治理后质量保证的追责制度等而这些本应建立在土壤立法之上的监管、资金、治理资质、追责制度，由于土壤保护立法的缺位处于空白状态，这也会对“土十条”的执行效果造成不小影响。

我国的“土壤污染防治法”尚在酝酿之中，尽管已经被全国人大纳入到2017年立法规划之中，但距离出台还需时日。当前关于土壤污染的一些法律法规散见于其他的法律法规之中，这些规定存在明显缺陷。首先，这些规定较为分散，比如“环境法”中就有一两个土壤污染防治方面的法律规范，正是由于这些规范的不系统，导致其难以形成体系性的效力。其次，散见于各个法律中的土壤污染防治的法律规范可操作性也不强，大部分的条文基本上是一些原则性、概括性的内容，对于如何保护土壤不受污染，如何对土壤污染进行整治、修复，并没有做出具体的、细致的规定，法律条文在实践中难以落实。第三，大部分的条文具有明显的滞后性，毕竟土壤污染的各种新情况不断出现，滞后性的法律条文也难以在实践中发挥其作用。因此，大部分学者呼吁，在出台“土十条”之前，需要出台“土壤污染防治法”，用法律手段推进土壤污染治理的进程。

除了要积极推进“土壤污染防治法”的立法进程之外，还应该积极研究制定相关的配套技术标准及技术体系。很多国家和地区都是标准和立法同时公布，甚至是立法先于标准。我国1995年制定了土壤环境质量标准，而到现在土壤保护立法甚至还没有到征求意见稿的程度。这导致土壤环境质量标准这一强制性的标准成为没有牙齿的老虎。在土壤污染防治法尚未出台，土壤环境质量标准有待完善的背景下，“土十条”的实施显得有些“孤掌难鸣”。可喜的是，2015年1月，环境保护部公布了《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）的修订草案《农用地土壤环境质量标准》与《建设用地土壤污染风险筛选指导值》的征求意见稿，向社会公开征求意见，为“土十条”的出台提供了技术保障。

难产的“土十条”

2013年下半年几乎同时开始编制的三大“污染防治行动计划”：《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）发布仅用了3个月；《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）发布也仅用了不到一年时间；而《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）却直到现在还杳无音讯。

2015年11月29日，在第四届环境保护年会暨中国环境治理高峰论坛上，农业部科技教育司司长唐珂透露，“土十条”即将推出。但这个“即将”似乎只是一个虚词，因为据环保部一位参与“土十条”编制的人士透露，“土十条”目前仍在征求各部委意见，尚未提交国务院审议。据了解，“土十条”的编制涉及到发改委、环保部、国土部、住建部、农业部、财政部等多个部委，各部委之间对“土十条”相关条款尚存分歧。

作为环保部“三大战役”之一，“土十条”将制定我国土壤污染治理的具体“时间表”。早在2014年3月，环保部常务会议就审议并原则通过了“土十条”。时任环保部副部长的周建表示，该计划有望于2014年年内出台。不过，直到2015年7月，环保部副部长李干杰在“土壤与生态环境安全——国际土壤年在中国”高层论坛上却表示，“土十条”仍在由相关部门抓紧编制中。到了9月的2015中国—阿拉伯国家环境保护合作论坛，环保部总工程师刘华则表示，“土十条”已基本编制完成。11月30日，环保部部长陈吉宁在《经济日报》撰文谈“十三五”水土气行动计划路线图时表示，环境治理的重点就是坚决打好大气、水、土壤污染防治三大战役，深入实施“大气十条”和“水十条”，编制实施“土十条”。

环保部环境规划院水环境规划部主任王东曾经参与“水十条”编制，他表示，“土十条”与“水十条”的编制流程基本一致，开始是由环境规划院作为技术单位进行编制，环保部也会有一些工作人员参与指导；初稿出来后，环保部内部先进行讨论，修改完善后送交国务院各部委征求意见；征求完各部委意见修改后，再征求国务院办公厅的意见，进一步修改完善后提交国务院审议；最后，经过国务院常务会议讨论和中共中央政治局常务会议讨论后，正式对外发布。

“土十条”为何迟迟没有提交国务院审议？与各部委之间尚存分歧有关。

李发生认为，“土十条”需要同步配套修改《土壤环境质量标准》，2015年1月当环保部公布新标准的征求意见稿后，农业部门提出了很多质疑，导致新标准一直未能出台。还有对于某些遭受严重污染无法治理的耕地是否应当划出永久基本农田的问题，环保部门、农业部门和国土部门也一直存在分歧。转变土地利用类型会使耕地红线受到冲击，不转变则难以进行土壤修复处置。直到2015年10月，国土部才明确表示，遭受严重污染无法治理的耕地应当划出永久基本农田。王东认为，在农业用地的环境质量标准和建设用地的环境质量标准没有落实之前，“土壤污染防治法”未出台，也就是没有法律支撑和标准支撑，“土十条”即使颁布了也会落空，至少要等法律和标准制定得差不多了，条件具备了，“土十条”才能择机出台。另外，环保部固体废物与化学品管理技术中心主任凌江表示，类似“土十条”这种重大政策文件的出台要把握节奏，“大气十条”和“水十条”发布以后，还需要观察一下效果，总结经验，等到合适的时机再出台“土十条”。

呼唤“土十条”尽快出台

“三类土壤的污染问题最为严重。首先是耕地，它和我们的食物链条相关。其次是工业场地，目前36.3%的工厂搬迁后的场地都是污染的，又因为它们大多在市中心，极有可能变成商业房产供给于居住。最后是矿区。”上海环境卫生工程设计院院长张益教授表示。

那么，“土十条”可能会带来哪些新的变化？在张益看来，“土十条”首先应该明确一个未来5至6年的中期目标。“在国家层面要有一个阶段性的控制目标，比如到2020年，污染趋势要得到控制，有条件的区域应该稳中向好。此外，‘土十条’还应解决污染治理的模式问题，目前主要的三种模式是：谁污染谁负责；谁受益谁负责；以及如果找不到污染主体又没有人愿意开发土地，比如耕地和废弃的矿山等，恐怕还得靠国家。这也同时需要通过一些政策的扶持。”张益说。

无论采取何种治理模式和路径，都躲不开钱从哪里出的问题。

据业内人士表示，不同于水、垃圾治理领域目前较普遍采用的PPP融资模式，目前在土壤治理上，PPP并不普及。就目前状况而言，除了国家拨款36亿的重金属污染治理专项资金，以及受限于土地转让时需净土转让的要求，受益方的地产开发商是目前除国家投入之外的主要资金来源。对于PPP在土壤污染治理领域的前景，人民大学环境学院院长马中教授抱有积极态度。“在耕地治理上，PPP的应用空间将有可能变得广阔。耕地政策的一个重大的改变是十三五提出了休耕和轮作，意味着土地在使用上可以做结构调整。对于土壤污染治理来说这是很重要的条件，以前必须种粮食的时候，私人资金是进不去的，做不了PPP，现在可以通过改变作物种植结构来解决PPP模式的问题。而工业场地修复则主要靠商业资金。尽管和前两年相比，房产已经没有那么景气，但仍是一个重要的解决存量棕色土地（指由于已经存在或者潜在的危险物质、污染物质的污染而难以扩展、再开发或者再利用的地块）的有效途径。”马中说。

在出台“水十条”的过程中，我们不妨借鉴美国“超级基金法”的经验，在土壤污染防治中不仅要建立严格的环境责任制度，也要建立相应的治理基金，解决其中的资金短缺问题。美国的超级基金法是美国污染土地领域中规范土地修复与治理最为完整的法律规范，其对解决历史遗留的污染土地，尤其是工业废弃地、垃圾掩埋地、废物倾倒地、固体垃圾拆解地具有较好的针对性作用，我国当前土壤污染尤其是工矿区的土壤污染与美国当年制定该法的情形差不多。按照超级基金法的规定，联邦政府可以向任何一个污染责任人追索全部的土壤污染治理费用，责任人之间的责任是连带无限责任，终身追溯且有法律溯及力，这样，污染责任人就不会因为彼此的推诿也不会因为法律时效的过去而推卸责任。如果被追索的责任人无法承担治理及修复、赔偿费用，则可以对其控股或参股的组织、公司进行追索。此外，如果污染责任人不愿意修复或治理，超级基金法可以授权环保部门代为治理、修复，超级基金先行垫资，最后由超级基金向责任人追偿，这种法律规定也体现了污染治理的公共性质。对于工矿区的废弃地、污染地等土壤治理，我国完全可以借鉴美国的具体做法。

对于农业用地的治理与修复，因为其投资更大、收益较慢、回报率也不高，此时更应该设计合理的激励机制及盈利模式，鼓励更多的市场主体及社会资本参与进来，更重要的是离不开政府、公众的参与及监督。长沙曙光环保公益发展中心的高亮认为，当前针对耕地的修复与治理，应该由政府主导、污染企业出钱，邀请修复专家、村民代表、公益律师、媒体及NGO组织共同监督，尤其是要注重农民自身的意见与看法，保证修复与治理落到实处。此外，高亮还建议，为了降低企业修复成本，对于污染农地尤其是重金属污染的农地可以从生态、旅游的角度考虑，建立一套整改规划方案，建立相关的科普文化馆，如湖南石门县的雄黄矿砷污染事件的科普文化馆，邀请村民担任讲解员、导游，既可以解决村民就业，还能够起到警示后人的作用。

但无论是那种政策或法律模式，土壤污染防治的前提是要做好土壤保护，“土十条”的宗旨也应该如此。土壤保护的目的在于恢复土壤的健康，包括提高土壤酸碱度、土壤有机质，将农业从现代的石油农业转化为可持续集约化农业或者生态集约化农业上来，而非要用外在的某些物质将土壤重金属固定下来（事实上很难），或者去除（操作起来更难）。土壤是难以再生的战略资源，是人类文明诞生和发展的重要载体，历史上一些古文明因土壤质量演变而兴衰的例子不在少数。在中国，传统的农耕文明在中华文明的发展过程中发挥了重要的作用，今天，我们的土壤在快速的、高强度的工业化和化肥农业的双重冲击下，出现了种种问题，也得到了政府的高度重视，土壤环境质量新标准、土壤立法以及作为土壤治理的行动纲领的“土十条”都呼之欲出，社会各界也广泛关注。

作者：郭修平，郭庆海（吉林农业大学经济管理学院，吉林长春）文章发表于《生态经济》2016年第2期。

原标题：“土十条”与土壤污染治理