排污权交易缘何十年推而不广

根据公开资料，我国的排污权交易探索始于上世纪七八十年代。2007年起，国家先后组织湖南、湖北等11省市开展首批试点工作；2014年8月，《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》发布；2015年7月，财政部、发改委、环保部联合印发《排污权出让收入管理暂行办法》。

从首次明确试点至今，我国排污权有偿使用和交易的推行已进入第十个年头。试点地区目前交易情况如何？推广是否顺利？有无真正发挥成效？本报记者对此展开调查。

建立排污权有偿使用和交易制度的初衷，在于使用市场杠杆调节环境资源的合理使用，倒逼排污单位树立环境意识，主动治污减排。按照要求，试点省市需在2017年基本建立这一制度，并完成试点工作。

近日，本报记者在对试点省市的调查梳理中了解到，尽管“试水”十年之久，各地的交易情况却参差不齐。除重庆、山西等少数地区外，天津、河北等约2/3试点省市的表现并不尽如人意，市场明显冷热不均。一些地区甚至出现了“叫好不叫座”的局面，部分企业不愿买账，推行工作面临困境。

倒逼企业主动治污减排

5月初，重庆市环保局公布了一组统计数据：2015年1月至今，全市共有6946家企业参与排污权交易，累计交易17047次，交易额超过3.9亿元。

作为全国第8个获批的试点城市，重庆于2009年正式启动排污权有偿使用和交易工作，并于次年12月30日完成首笔交易。此后在推行中，不仅曾获环保部的点名认可，交易总量也长期位居11个试点省市前列。

“我们已在工业领域实现区域、行业、规模和指标全覆盖，基本完成排污权由无偿获得向有偿取得的转变。随着环境容量资源‘有限、有价、有偿’理念的深入，一定程度上抑制了高排放企业、产能过剩行业的过度引入。”重庆市环保局负责人表示。

在国家级排污权试点市山东省青岛市，排污权交易的探索始于下属县级市胶州，并建成环保物联网总量控制排污权交易云计算平台，在全国范围内首次实现环境管理联动机制创新，填补了全省排污权交易的空白。

减排效果好的企业还能“赚钱”。一位经营者算了笔账：3月份，企业剩余二氧化硫指标88千克、化学需氧量990千克、氨氮134千克，按照标准，挂网销售至少卖出5575.8元。据此估算，全年约可获利6.7万元。

据悉，市场化的产权交易已成为节能减排的主流方式之一。在倒逼企业的同时，还可能带来收益，企业治污减排的积极性在无形中得到提高。

多因素导致市场冷热不均

值得注意的是，类似重庆、胶州的火热场面其实并不普遍。

2015年底，环保部曾对11个试点省市展开过摸底。据调查结果，试点工作虽取得了一定进展，却存在初始排污权分配和出让定价方法差异大、交易在部分省份不活跃、部分企业积极性不足等多个问题。

本报记者查阅发现，内蒙古、浙江等约2/3的试点地区都曾出现不同程度的交易记录“断层”，有地区甚至连续数月未更新出让信息，意味着交易量为零。

上述情形，也发生在上海、北京等自主尝试推广的地区。例如，北京环境交易所自2008年5月挂牌至今，尚未在北京地区真正实施过交易。该所排污权交易中心的工作目前主要停留在研究阶段，实践也仅限于在哈尔滨市组织的二氧化硫交易。

“局面尴尬！”北京一位从事排污权交易工作的资深人士向记者表示，由于北京的高排污园区基本搬迁或关停，排污权交易空间确实要小于其他工业大省。但更重要的，是因为缺乏相应的政策法规、交易制度，导致北京开展排污权交易“先天不足”，后续工作无据可循，必然也很难取得进展。

一位参与过重庆、浙江等地调研的环保部专家则表示：“国家层面虽已出台相关指导文件，但并未制定明确具体的法规制度。已发布交易制度的地区也只是‘各自为政’，污染物指标、指导价格、交易范围等均为自行圈定，缺乏国家层面的统一监管。”

他告诉记者，现行排污权交易通常分为一级、二级市场，前者在政府和企业间进行，如排污权初始分配、政府回购等，后者才是企业间的配额买卖。但部分地区交易多由政府主导，通过“拉郎配”促成。“无论是一级市场还是政府干预交易，都不能算真正意义上的市场化行为。部分地区行政色彩过浓，从而遏制了二级市场的活力。”

让企业真正成为交易主体

“十三五”环保规划中，提出“建立健全跨区域排污权交易市场”。环保部部长陈吉宁也曾表示，要在新的排污许可制实施过程中，探索更大区域和范围的排污权交易实践。该如何破局？

北京环境交易所排污权交易中心主任岳鹏对此认为，交易只是一种手段，最终目的在于让排污权反映环境资源的经济价值，引导企业自主选择、治污减排。但同时，也不能过度炒作偏离排污权的基本价值，给企业造成负担，挫伤其交易积极性。

在上述环保部专家看来，只有让企业真正成为交易主体，二级市场才能活跃起来，发挥控制污染和降低社会总减排成本的作用。“排污权交易并非天然形成的市场，而由人为创建。这就离不开从国家到各省市的制度保障、统一监管，政府作用因此不可少。同时，既然作为市场化行为，真正的主体应该是交易企业双方，还需明确政府的职责和边界，把握好参与的‘度’。”

对此，重庆市环保局负责人向记者举例称，当地引入了基准价交易、竞价交易、挂牌交易、大宗交易等多种模式，在降低成本、提高效率的同时，妥善处理政府和企业、一级和二级市场之间的关系。市环保局负责监督管理、区县环保局齐抓共管，交易全权由重庆资源与环境交易所组织实施，企业可根据实际情况选择参与。

“要营造成熟统一、冷热均匀的市场，就得结束当前碎片化的格局，结束只试点没升级的局面，在国家层面进行顶层设计，引入统一标准、统一规范。同时，培育开放市场，鼓励同类产业间的竞争性交易，实现发展与治污双赢。”西南政法大学政治与公共管理学院副教授和静钧说。

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