2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。2014年12月，住建部、财政部、水利部三部联合启动全国首批海绵城市建设试点城市申报工作。2015年4月，常德市以优异成绩从135个申报城市中脱颖而出，跻身全国首批16个试点城市。
图1 全国海绵城市试点城市建设启动部署会在常德召开
建设海绵城市，即构建低影响开发雨水系统，将城市河流、湖泊、地下水系统的污染防治与生态修复结合起来，让城市像海绵一样，遇到有降雨时，能够就地或者就近吸收、存蓄、渗透、净化雨水，补充地下水、调节水循环;干旱的时候再把吸收的水“吐”出来，并加以利用，从而让水在城市中的迁移活动更加“自然”。
这是一份新的使命，也是一份新的责任，常德代表着全国海绵城市试点建设的一隅。从试点开展以来，常德市始终立足水城特色，坚持以问题为导向，攻坚克难、打造范例，拉响了城市蝶变的序曲。
一、背景
常德，桃花源里的城市，位于湖南省西北部，北枕长江，南依雪峰，东抱洞庭，西倚武陵，是湖南省重要的区域中心城市，是一座具有两千年历史的文明城市;是一座市域总面积1.82万平方公里，总人口600万人，中心城区建成区面积90平方公里，人口已达90万人的城市;是一座典型的南方丰水城市，年平均降水量超过1360毫米，建成区江、河、渠纵横交错，湖、塘、池星罗棋布。
上世纪80年代以来，随着城市化进程加快，开发强度高，硬质铺装多，雨水调蓄渗滞能力减弱，内涝灾害时有发生;工业废水、生活污水直排进入河道，河水浑浊发臭，水面蓝藻泛滥。内涝问题成为市民的“心头之患”，水体黑臭成为常德市的“城市之殇”。
常德海绵城市建设试点总面积36.1平方公里，低影响开发雨水系统构建计划总投资78.15亿元，涵盖水系治理、防洪排涝、供水、截污治污、海绵院落等148个项目。2015年以来，常德始终立足水城特色，坚持以问题为导向，按照“一年重点突破、二年基本建成、三年形成示范”的总体部署，探索走出了一条山、水、城相融可持续发展的海绵城市建设新路子。
二、做法
今天的常德，紧跟时代步伐，顺应改革发展的潮流，积极践行创新、协调、绿色、开放、共享的城市发展新理念，在全国海绵城市中先行先试，推进海绵城市建设既有“面子”，更有“里子”。现已实现在一定暴雨强度下，“小雨不积水、大雨不内涝”，市建成区“黑臭水体在消除、热岛效应在释解”。城市的排水防涝能力不断提升，城市的水环境不断改善，城市水生态不断优化，城市水文化广泛传承，城市水产业全面发展。现已产生“大、中、小”海绵体并重构建;老城区合流制排水体系排放的污水在终端得到有效处理;黑臭水体按流域综合治理;海绵城市建设与黑臭水体治理、棚户区改造、新型产业开发等工程融合推进，实现资源共享等一批可复制、可推广的范例。力图城市不再“看海”，领导不愁问责，能够“下河游泳”的背后，有着这个城市”十年磨一剑、不负桃花源”的执着。
——坚持以人为本，打好海绵城市建设“民本牌”
让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好是建设海绵城市的价值取向。必须坚持把创造优良的人居环境作为建设海绵城市的出发点，坚持把繁荣城市发展、增强市民归属感和幸福感作为建设海绵城市的落脚点。
(1)以人为本创新海绵城市建设工作思路。一是把“以人为本”理念融入海绵城市规划之中。通过规划引领海绵城市建设更加科学、更加理性、更加符合人民群众的期盼和需求。通过聘请德国汉诺威水协、中国城市规划设计研究院等国际国内有实力的团队，在深入开展调查研究、广泛征求社会各阶层意见的基础上，精心编制了《常德市海绵城市专项规划(2015-2030年)》。二是优先谋划民生项目。在制定海绵城市建设三年行动计划时，坚持源头和末端同时推进。以“还原清流、惠及民生”为本，把城市黑臭水体整治和内涝点整治作为重点项目和民生工程优先安排，让市民切身感受到海绵城市建设带来的好处。三是树立亲民爱民理念，推行人本管理。在推进项目征拆工作时，坚持依法拆迁，及时化解拆迁矛盾纠纷，维护好拆迁当事人的合法权益。
(2)以人为本推进小区改造。始终把“为人服务、让人方便”的人本思想贯穿于小区改造工作始终。在老西门棚改中，注重建设过程中与老百姓生活结合。在建设这块“小海绵”中，增加商铺面积解决就业岗位近2000个。改造后，建成了光明巷和新村两个社区，既恢复了原有自然生态本底，又保留了原有的街巷记忆与历史足迹，打造成了现代完美社区，提供了便利的公共配套设施、养老服务等，提高了当地居民的生活水平。在其他老旧小区改造中，秉持“不为了海绵而建海绵”的原则，在基本满足居民实际需求的基础上适当导入一些海绵元素。如为了解决小区居民停车难问题，将一部分绿地改为生态停车场。在搞好小区管网改造、花园绿地等海绵设施建设的同时，一并解决好道路黑化、墙面美化、楼道照明等居民反映强烈、亟需解决的问题，以此提升居民满意度。
(3)以人为本打造亲水文化。常德城市水域面积占到规划区的17.6%，结合海绵城市建设试点，努力做好水文章，实现“水安、水净、水流，水亲、水游、水城”，即在确保水安全的前提下，突出抓治污，恢复水生态，实施江河湖连通工程，让游客可在城内亲水游。在水系生态驳岸建设过程中，增设了亲水栈道和慢行系统等，方便市民休闲健身。在建设“一江两岸、诗画长城”过程中，以防洪大堤为载体，以诗词书画为表现形式，正在形成江北“中国常德诗墙”、江南“中国常德画壁” 诗画交相辉映的美丽景象。在柳叶湖沿线，打造了“欢乐水世界”、柳湖沙月、螺湾观鸟、环湖赛道等多个亲水项目。去年10月17日，开通了从柳叶湖到穿紫河、白马湖、丁玲公园的水上巴士，人们可以坐在船上看大小河街感受乡愁，也可以到德国小镇体验异域风情。
——坚持融合推进，打好海绵城市建设“结合牌”
海绵城市建设不是孤立的战场，在大数据时代背景下，需要与现有的智慧城市、园林城市、生态城市、气候适应城市、宜居城市等众多城市发展模式有机结合，共同营造自然生态的、文明发达的可持续城市;海绵城市建设必须与小区、棚户区、道路、地下管网改造和黑臭水体治理等融合推进，实现源头减排、过程控制和系统治理。
(1)治理理念融合。将生态宜居城市建设与历史文化名城保护相融合。老西门项目建设融合了四个理念：一是打通城市动脉。整体策划、设计片区内五个棚改点;打通主体干道，保留城市肌理;全面打通护城河，实现还水于民。二是通过商业业态与人文生态的结合，巧妙的建筑规划、设计，充分激发城市活力。三是挖掘城市文脉，让护城河成为一条流淌着历史的河。发掘整合了常德丝弦、花鼓戏两项非物质文化遗产，修复了护城河杨家牌坊、火神庙、郎江书院、胜果园等历史文化遗存。四是在确保老的历史文化街区得到复兴的同时，严格控制开发强度，尽量采用绿色基础设施，促进人与自然的和谐共处。
(2)治理技术措施融合。在“渗、滞、蓄、净、用、排”各个环节综合施策。如在护城河的治理上，融合了控源截污、内源治理、生态修复和排涝除险等多项技术措施。通过采用各种低影响开发技术，减少径流总量，有效削减径流污染负荷;通过清理沿岸垃圾和对河道进行清淤疏浚，保证了护城河排水畅通并促进水体水质改善;通过退耕还湖，建设生态驳岸和生态浮岛，种养、繁殖水生动植物，改善生物群落结构和多样性，增加水体的自净能力，使水生态系统恢复良性循环。
(3)项目资金筹措融合。以老西门及护城河综合治理为例。护城河全长5.4公里，护城河综合治理分四段进行，目前已完成第一、二段。老西门是一个棚户区，位于护城河第二段，老西门的海绵城市建设是围绕护城河综合治理展开的。老西门项目总投资16.72亿元，其中护城河专项治理投入8115万元。融资渠道主要是五个方面：市城投集团自有资金7.75亿元;企业发行债券1.64亿元;银行贷款6.6亿元;社会资本(房产预售款)0.37亿元;政府棚改补助0.36亿元。目前，正在对护城河第三段治理进行方案设计，采取复制老西门投融资模式;对于第四段治理，属于纯公益、非经营性的项目，拟采取政府与社会资本合作，通过社会资本投资、政府购买服务的PPP建设模式。
——坚持产城互动，打好海绵城市建设“产业牌”
如何实现政府出小头、社会出大头和项目的收支平衡，成为摆在常德面前的重大难题。老西门及护城河综合治理项目的探索与实践给了大家启示：包括海绵城市建设在内的一切城市建设，不能脱离经济发展这个实际，注重搞好城市建设和经济发展的协调互动。
(1)注重海绵城市项目建设的可持续性。在海绵城市建设项目中，注重项目全生命周期能力建设，统筹考虑项目建设的外部效应和内部效应。把老西门建成集“生态宜居、旅游观光、绿色办公、现代商业、文化休闲、艺术体验”等于一体的复合型“城市文化旅游街区”， 不仅提升了街区商业资产价值，而且将永久性产生经济收益。该项目总投资16.72 亿元，目前所有商业资产正处于自营培育期。根据测算，到2020年时商业资产总值可以达到19.4 亿元，基本实现项目收支平衡;到2025年时商业资产总值达到 24.02 亿元，预计上交税金约3.3亿元，实现利润约5 亿元。
(2)注重拉长海绵城市建设的产业链条。海绵城市建设带来了人才培训、规划与设计、“智慧”平台的开发与建设、低影响开发雨水系统构件制造、水生动植物繁育与供给、海绵城市新技术新材料的研发制造及运行维护等诸多产业，随着建设的深入，链条越拉越长。常德两大投资平台专门成立了海绵公司，致力于海绵城市技术与产品研发、海绵项目投资建设和运营管理等。围绕海绵城市建设，不仅催生了湖南道诚、鑫盛建材等一批新型技术和材料企业，还带动了七星泰塑、湘北水泥水管厂等一批传统企业的转型升级。海绵产学研方面，常德以湖南文理学院该高校为合作平台，联合华东师范大学、中南大学、暨南大学等7所院校联合组建了常德海绵城市工程技术研究中心、海绵城市生物与湿地研究院，由享受国务院特殊津贴、水生生物与资源环境学家、湖南文理学院生命与环境学院院长杨品红担任中心主任，国家第一批“千人计划”人才，国家973项目计划首席科学院、华东师大生命科学院院长刘明耀为首席科学家，技术中心目前拥有国家专利10项，主要研发方向为海绵城市新型生物海绵体的研究和开发、湿地生态环境修复与重建技术研究、海绵城市景观动植物基因编辑与利用;新型雨水系统及管网设计研究。
(3)注重用海绵城市建设成果发展全域旅游。常德的青山绿水、河湖湿地是最宝贵的旅游资源，“全国首批海绵城市建设试点城市”本身就是一张响亮的城市名片。同时，在实施内河水系综合治理工程建设中，注重融入大量旅游元素，赋予其城市景观、生态廊道、旅游休闲等新功能，生态、休闲、健康、美丽、文化五大元素更加凸显，海绵城市建设成果转化为了实实在在的“美丽经济”。常德先后打造形成了常德诗墙、常德画壁、柳叶湖环湖景观带、穿紫河水上风光带、武陵阁步行城、德国风情街、常德河街、老西门等一批海绵亮点项目，并已成为了炙手可热的优良旅游地。老西门文化与商业双赢;大小河街、穿紫河水上观光巴士游客如织;万达金银街、武陵阁步行街流金满地。数据显示：仅去年10月至今，穿紫河大小河街累计接待游客210万人次、水上巴士累计接待游客超4万人次;护城河老西门累计接待游客124万人次;“常德欢乐水世界”自开园至今累计接待游客近120万人次，旅游综合收入过亿元。2016年，常德海绵城市建设助推旅游效果显着，全市接待国内外游客4048万人次，同比增长25.7%，实现旅游综合收入318亿元，同比增长25.7%。2017年农历正月初二，中央电视台在黄金时段向全国特别推介了穿紫河河街夜景风光带，常德正在走出湖南、走向全国。
三、启示
日前，李克强总理2017年在政府工作报告中提出，推进海绵城市建设，使城市既有“面子”、更有“里子”。近年来，常德海绵城市建设已全面铺开，围绕巩固发展海绵城市建设成果，将融合推进城市“双修”(生态修复、城市修补)，取得了比较明显的成效。
其一，转变观念是法宝。南方丰水地区建设海绵城市，务必坚持大中小海绵体并重构建，充分发挥源头管控雨水径流的作用。经济欠发达地区建设海绵城市，务必坚持广泛应用PPP合作模式，发挥资源整合和强强联手的优势。信息不畅地区建设海绵城市，务必坚持主动与发达地区开展合作，诚恳借鉴先进经验和做法。
其二，顺应自然是基础。城市规划中无论已建项目、在建项目、拟建项目都要落实构建低影响开发雨水系统，科学划定蓝线和绿线，先规划后建设，充分体现规划的科学性和权威性，发挥规划的控制和引领作用。城市开发建设中应坚持规划引领，保护河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等生态敏感区，优先利用自然排水系统与低影响开发设施，实现雨水的自然积存、自然渗透、自然净化和可持续水循环，提高水生态系统的自然修复能力，维护城市良好的生态功能。城市运营中，应主动适应气候变化，运用现在科学技术实施城市管理，高标准建设智慧城市。
其三，务实为民是关键。党委政府要有甘愿把政绩埋在地下的情怀和担当，即坚持解决问题优先考虑地下、顶层设计优先谋划地下、建设投资优先保障地下、先进技术优先应用地下、项目建设优先落实地下、绩效考核优先评估地下，确保城市地下生命线系统安全可靠。应该以保护人民生命财产安全和社会经济安全为出发点。综合采用工程和非工程措施，提高低影响开发设施的建设质量和管理水平，消除安全隐患，增强防灾减灾能力，保障城市水安全。应该充分认可海绵城市建设拉动经济社会发展的引擎作用，借助建设海绵城市，促进多类新型产业开发。重点解决好老百姓普遍关切的城市内涝、水体黑臭、出行不便、就业困难、适应气候变化能力弱等突出问题，把政绩为民的理念贯穿于海绵城市建设始终。
撰稿人： 李远国 鲁华章 辛长明 陈晶晶 许文
原标题：拉响城市蝶变序曲--常德市探索推进海绵城市建设的经验
