生活垃圾焚烧发电建设项目的前期支撑文件梳理

新建一个生活垃圾焚烧发电项目，其工作开展程序一般为：投资方与当地政府签署《投资协议》、签署《特许权协议》、确定垃圾保底量和建设规模、完成项目选址及论证、编制项目《可研报告》、向当地主管部门提出备案申请或核准申请并获得批复、申请获得内部立项批复、在项目所在地注册设立公司、当地政府通过“划拨”或“出让”方式向投资方提供项目建设用地、投资方完成初设、进入工程建设准备工作。至此，项目并没有具备合法建设的充分条件，而需要在项目正式开工前或正式投运前编制完成很多的“前期支撑文件”，包括但不限于：《环境影响报告书》、《接入系统方案》、《水土保持方案》、《水资源论证》、《地下水环境影响专题》、《压覆矿床》、《地灾评估》、《军事批复》、《文物批复》、《航道批复》、《地震》、《消防》、《安全预评价》、《节能评估》、《劳动安全与职业卫生》。。。。。。为什么要完成这么多的文件批复？主要来源于国家的法律、法规、政策、技术规范等要求。本文针对这些前期支撑文件的编制依据做一梳理，以供同业者参考。

一．《环境影响评价》（简称为“环评”）

建设项目《环评》的编制、完成并获得批复，这个要求来源于国家的法律规定：

《中华人民共和国环境保护法》（2015年1月1日起施行）摘录：

第十九条编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。

未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

第五十六条对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。

第六十一条建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

上述规定从国家法律的层面进行了固定，不做就意味着违法。到底怎么做？难道所有的建设项目必须全部进行“环境影响评价”吗？为此，国家出台了《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年9月1日施行）：

第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。

建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件)：

(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价;

(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价;

(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。

第二十五条建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

根据上述法律，具体到生活垃圾焚烧发电建设项目，到底是做《环境影响报告书》、还是做《环境影响报告表》或是《环境影响登记表》？

国家进一步出台了《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2015年6月1日起施行）：

第二条国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。

建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。

《分类管理目录》的附件表格中“E：电力：32：生物质发电：生活垃圾焚烧发电”所对应的分类管理栏目为“编制环境影响报告书”（假设是沼气发电，或是垃圾填埋气发电，对应的是“只编制环境影响报告表”即可）。

由此：“生活垃圾焚烧发电项目”必须要在项目正式开工前完成《环境影响报告书》的编制和批复。

那么，建设单位在委托编制《环境影响报告书》的时候，其中所涵盖的内容至少应该包含些什么？

通俗地讲，一个项目从建设阶段到正式投产运营阶段，所排放的污染物（废水、废气、废渣等）针对周边的本底环境到底能带来什么样的后果？影响的程度有多大？这正是《环境影响报告书》中必须交待清楚的主题内容，这些“本底环境”包括但不限于如下“环境因子”：周边大气、土壤、植被、地表水、地下水、生态（自然与人文）、噪声等等。而“本底环境”的受影响程度并不是环评编制单位各自为战、随意编造就能“应付了事”的，各个“环境因子”的编制依据，仍然需要遵从国家现行的、相应的“标准和技术导则”来进行评价，包括但不限于：

《环境影响评价技术导则-总纲》（HJ2.1-2011）

《环境影响评价技术导则-大气环境》（HJ2.2-2008）

《环境影响评价技术导则-地面水环境》（HJ/T2.3-1993）

《环境影响评价技术导则-地下水环境》（HJ610-2011）

《土壤环境质量标准》（GB15618-2008）

《环境空气质量标准》（GB3095-2012）

《环境影响评价技术导则-声环境》（HJ2.4-2009）

《环境影响评价技术导则-生态影响》（HJ19-2011）

《固体废物处理处置工程技术导则》（HJ2035-2013）

《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ/T169-2004）

《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》（CJJ90-2009）

《生活垃圾填埋场渗沥液处理技术规范》（HJ564-2010）

《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）

工作过程中接触到的典型问题解答

问题一

有些人问：为什么我们的项目在委托编制《环境影响报告书》的时候，受托单位在所答应的编制内容中，总是有一句提醒“本报告不包含地下水环境影响及相关报价”？

答：“地下水环境”属于隐蔽性因子，要想对此进行评价（例如：厂内设有飞灰堆场时），必须首先针对项目所在地的地下水文进行必要的勘测，取得勘测数据后才能进行进一步的分析。而一般环评编制单位都不具备“水文地质勘探资质”，所以“地下水环境”经常需要另行委托编制。

问题二

为什么《环境影响报告书》中必须要有“公众参与”的内容和结果？

答：“公众参与”是编制《环境影响报告书》内容中不可或缺的重要组成部分，并在《报告书》中独立成章。这是根据国家环保部2015年9月1日实施的《环境保护公众参与办法》的如下规定：

第一条为保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，促进环境保护公众参与依法有序发展，根据《环境保护法》及有关法律法规，制定本办法。

第四条环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议。

第六条环境保护主管部门拟组织问卷调查征求意见的，应当对相关事项的基本情况进行说明。调查问卷所设问题应当简单明确、通俗易懂。调查的人数及其范围应当综合考虑相关事项或者活动的环境影响范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和物力资源等因素。

第七条环境保护主管部门拟组织召开座谈会、专家论证会征求意见的，应当提前将会议的时间、地点、议题、议程等事项通知参会人员，必要时可以通过政府网站、主要媒体等途径予以公告。

参加专家论证会的参会人员应当以相关专业领域专家、环保社会组织中的专业人士为主，同时应当邀请可能受相关事项或者活动直接影响的公民、法人和其他组织的代表参加。

需要注意的是：按照上述《环境保护公众参与办法》的规定，无论是调查问卷，还是座谈会、专家论证会、听证会形式，组织“公众参与”的主体责任确定为当地的“环境保护主管部门”，但考虑到每一个地方政府的“环境主管部门（一般是当地环保局）”日常平作面太多太广太杂，各地环保局现有编制都没有太多的人力针对当地所有的建设项目进行及时的“公众参与”活动，所以，实际工作开展过程中，需要项目业主与当地环保部门进行必要的沟通后，由项目业主充分配合、积极跟踪才能在较短的时间内完成“公众参与”工作，否则，最终耽误的是项目建设的整体进度。

关于“公众参与”从《环评报告》中剥离的最新政策

2016年12月6日，环保部发布新环评总纲：《建设项目环境影响评价技术导则总纲》(HJ2.1-2016)，该《总纲》要求：自2017年1月1日起实施，明确在环境影响评价工作程序中，将“公众参与”和“环境影响评价文件编制工作”分离。

不过，总纲修订编制说明里同时明确，“分离”不是弱化“公众参与”，相反更是“强化”：

“4.4强化企业公众参与主体责任：探索更为有效和可操作的公众参与模式。明确建设单位公众参与的主体责任，优化公众参与的形式和程序。引导公众聚焦环境影响问题，重点关注可能受直接环境影响的公众意见，大幅度提升专家参与的程度和水平。督促建设单位高度重视公众关切，对公众反映突出的问题，应及时归纳整理并公开解释和答复。公众参与的开展情况单独编制成册，存档备查，建设单位报送的环境影响报告书应附具公众参与说明书，供环评审批决策参考”。

按照“分离公众参与”的原则，此次总纲修订还有这些主要内容：

——标准名称修改为《建设项目环境影响评价技术导则总纲》；

——在环境影响评价工作程序中，将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离；

——简化了建设项目与资源能源利用政策、国家产业政策相符性和资源利用合理性分析内容：

——简化了清洁生产与循环经济、污染物总量控制相关评价要求；

——删除了社会环境现状调查与评价相关内容；

——删除了附录A建设项目环境影响报告书的编制要求：

一一强化了环境影响预测的科学性和规范性、环境保护措施的有效性以及环境管理与监测要求；

——新增污染源源强核算技术指南作为建设项目环境影响评价技术导则体系的组成部分，工程分析部分增加了污染源源强核算内容：

——环境影响评价结论增加了环境影响不可行结论的判定要求。

新要求实施后建设单位的做法

2017年以后，建设单位作为环评公众参与的唯一责任主体，需要在当地政府的大力协助下独立完成“公众参与”工作程序，并且独立编制《公众参与说明书》，与《环评报告》同步送审。

同时意味着：从2017年1月1日开始，建设项目投资主体在委托编制环评报告时，无需再包括“公众参与”相关的费用。

问题三

什么是“环境敏感区”？

答：国家《建设项目环境保护分类管理名录(2007年版)》做了规定：

本名录所称环境敏感区，是指下列区域：

①需特殊保护地区：指国家或地方法律法规确定的、县以上人民政府划定的需特殊保护的地区，如水源保护区、风景名胜、自然保护区、森林公园、国家重点保护文物、历史文化保护地（区），水土流失重点预防保护区、基本农田保护区。

②生态敏感与脆弱区：指水土流失重点治理及重点监督区、天然湿地、珍稀动植物栖息地或特殊生境、天然林、热带雨林、红树林、珊瑚礁、鱼虾产卵场、天然渔场、重要湿地等。

③社会关注区：人口密集区、文教区、疗养地、医院等区域以及具有历史、科学、民族、文化意义的保护地。

问题四

上述第③条所指的“社会关注区”，在进行环境影响评价的时候（即公众参与问卷调查），其调查范围到底有多大?

答：国家《环境影响评价公众参与暂行办法》第十九条规定“问卷的发放范围应当与建设项目的影响范围相一致”。

问题五

“建设项目的影响范围”国家又是如何规定的？

答：国家《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ/T169-2004）第4.5条“评价范围”中规定：“大气环境影响一级评价范围，距离源点不低于5公里；二级评价范围，距离源点不低于3公里范围。”

问题六

按照上述规定，如何判定建设项目属于几级评价范围？

答：《环境影响评价技术导则-大气环境》（HJ2.2-2008）“第5.3.2条：评价工作等级的确定”如下：

具体到垃圾焚烧发电项目，选择的环境空气污染物主要为SO2、NO2、HCl,以及重金属Pb、Hg、Cd等，分别按照上述公式计算出每一种污染物的最大地面浓度占标率Pi，地面浓度占标准限值10%时所对应的最远距离D10%，并与“表1：评价工作等级”对比后，确定出环境影响评价的工作等级、并依此确定环境影响范围是5公里还是3公里。

问题七

厂址选择在环境敏感区的“自然保护区”旁边，《环评报告书》在接受审查时有无通过的可能？

答：国务院于2011年修订的《中华人民共和国自然保护区条例》第32条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准”；“在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量”。

那么，自然保护区执行什么样的标准？

国家《环境空气质量标准》（GB3095-2012）中明确规定：

第4.1条：环境空气功能区分为两类：一类区为自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域；二类区为居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农村地区。

第4.2条：环境空气功能区质量要求：一类区适用一级排放浓度限值，二类区适用二级浓度排放限值。一、二类区环境空气功能区质量要求见表1和表2：

具体到垃圾焚烧发电：厂内的烟气排放出来后，首先要满足国家标准《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485－2014）中规定的各项污染物排放限值，同时，这些污染物经扩散、进入自然保护区域后，要求稀释后的数值不能超过上述表1、表2中的限值；反之，如果超过了上述限值（根据国家认可的计算程序进行相应的物模、数模实验可进行提前预测），那么，《环境影响报告书》在提交审查的时候，能够获批的可能性几乎为零。

二．《水资源论证报告》

涉及到取水和退水的建设项目，是不是一定要做《水资源论证报告》？有没有不做的可能？

国家法律对此做了明确规定：

我们首先从《中华人民共和国水法》（2016年7月修订）梳理出关于“水资源”的定义：

第二条：“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。

这条法则从概念上确定了“水资源”所涵盖的范围为“地表水和地下水”，也就是说，如果建设项目取自于市政供水，就不在“水资源”涵盖的范围内。

针对“水资源”进行论证报告的编制依据，来自于国家于2015年修订并施行的《建设项目水资源论证管理办法》：

第二条对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目（以下简称建设项目），建设项目业主单位（以下简称业主单位）应当按照本办法的规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。

第四条县级以上人民政府水行政主管部门负责建设项目水资源论证工作的组织实施和监督管理。

第五条业主单位应当按照建设项目水资源论证报告书编制基本要求，自行或者委托有关单位对其建设项目进行水资源论证。

第八条建设项目水资源论证报告书，由具有审查权限的水行政主管部门或流域管理机构组织有关专家和单位进行审查，并根据取水的急需程度适时提出审查意见。

那么，《水资源论证报告》如何编制？

一般由业主委托具备资质的专业单位进行编制，编制的内容要遵从国家1999年实施的《水资源评价导则》（SL/T238）、以及2014年3月5日施行的《建设项目水资源论证导则》（SL322-2013），编制报告中包括的主要内容为：水资源及其开发利用状况分析、取用水合理性分析、取水水源论证、取水影响和退水影响论证、水资源保护措施等。同时要明确建设项目的取水方案、用水方案、退水方案、分析范围、取水影响范围、退水影响范围等。

有人问：如果建设项目取用水来源于市政供水，它不在“水资源”法定范围内，前期还需要做《水资源论证报告》吗？

分两种情况：第一种：如果生产运行后有退水（污废水达标排放水），根据上述导则要求也需要针对退水方案、退水影响范围编制《水资源论证报告》；第二种：如果建设项目属于污废水“零排放”项目，《水资源论证报告》是可以不做的。

另一个问题：建设项目如何获得合法取用水权？

《中华人民共和国水法》（2016年7月修订）规定如下：

第四十八条直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。

《取水许可制度实施办法》（国务院令【1993】第119号）规定如下：

第十条新建、改建、扩建的建设项目，需要申请或者重新申请取水许可的，建设单位应当在报送建设项目设计任务书前，向县级以上人民政府水行政主管部门提出取水许可预申请；需要取用城市规划区内地下水的，在向水行政主管部门提出取水许可预申请前，须经城市建设行政主管部门审核同意并签署意见”、“水行政主管部门收到建设单位提出的取水许可预申请后，应当会同有关部门审议，提出书面意见。

第十七条地下水取水许可申请经水行政主管部门或者其授权的有关部门批准后，取水单位方可凿井，井成后经过测定，核定取水量，由水行政主管部门或者其授权的地质矿产行政主管部门、城市建设行政主管部门或者其他有关部门发给取水许可证。

根据上述法律、政策、办法等规定，确定的建设项目水资源论证工作及取用水工作开展程序如下（以地下水为例）：

委托编制《水资源论证报告》----审查通过----项目投资方向当地水行政主管部门提出取水预申请并获得批准----凿井、核定取水量并报请水行政主管部门审核----获得《取水许可证》。

三．《水土保持方案》

建设项目委托编制《水土保持方案》的依据如下：

《中华人民共和国水土保持法》（2011年3月1日起施行）：

第二十五条在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。

水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。

水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。

生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法，由国务院水行政主管部门制定。

第二十六条依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。

第二十七条依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。

《中华人民共和国水土保持法实施条例》（2011年1月8日修订）：

第十四条“在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，其环境影响报告书中的水土保持方案，必须先经水行政主管部门审查同意”、“建设工程中的水土保持设施竣工验收，应当有水行政主管部门参加并签署意见。水土保持设施经验收不合格的，建设工程不得投产使用”。

《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（水利部【2005】24号令）

第二条凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须编报水土保持方案”、“备案制项目，在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。

第四条水土保持方案分为水土保持方案报告书和水土保持方案报告表。

凡征占地面积在一公顷以上或者挖填土石方总量在一万立方米以上的开发建设项目，应当编报水土保持方案报告书；其他开发建设项目应当编报水土保持方案报告表。

第五条水土保持方案的编报工作由开发建设单位或者个人负责。具体编制水土保持方案的单位和人员，应当具有相应的技术能力和业务水平，并由有关行业组织实施管理，具体管理办法由该行业组织制定。

“海南省实施《中华人民共和国水土保持法》办法”（2015年7月31日海南省第五届人民代表大会常务委员会第十六次会议修订、2015年9月1日起施行）：

第十五条凡可能引起水土流失的生产建设活动，都应当采取水土保持措施。

在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。

依法应当编制水土保持方案的生产建设项目占地面积在三万平方米以上或者挖填土石方总量在三万立方米以上的，应当编制水土保持方案报告书;其他的生产建设项目应当编制水土保持方案报告表。

第十六条水土保持方案实行分级审批制度。县级以上有关部门审批、核准或者备案的生产建设项目，其水土保持方案由同级水行政主管部门审批。

县级以上水行政主管部门应当自收到水土保持方案之日起十五个工作日内，作出是否予以批准的决定。不予批准的，应当书面说明理由。

第十九条依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准的，生产建设项目不得开工建设。

生产建设单位应当在项目开工建设后的七个工作日内，向水土保持方案审批机关报告开工信息。

第二十条依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用;生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施，并由负责审批水土保持方案的水行政主管部门出具水土保持设施验收意见；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。

四．垃圾发电项目“安全预评价”还需要编制吗？

2014年12月31日正式施行的《中华人民共和国安全生产法》如下规定：

第二十八条生产经营单位新建、改建、扩建工程项目（以下统称建设项目）的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。

第二十九条矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目，应当按照国家有关规定进行安全评价。

第三十条建设项目安全设施的设计人、设计单位应当对安全设施设计负责。

矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的安全设施设计应当按照国家有关规定报经有关部门审查，审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。

第三十一条矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，并对安全设施的工程质量负责。

矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前，应当由建设单位负责组织对安全设施进行验收；验收合格后，方可投入生产和使用。安全生产监督管理部门应当加强对建设单位验收活动和验收结果的监督核查。

从以上最新的《安全生产法》规定中，我们可以看出：首先，建设项目的“安全设施”必须遵从第28条中“三同时”的法规进行相应的装备和投资；第30条规定的是“安全设施”的设计工作，由业主委托的设计单位负责完成；而第29条规定了建设项目进行“安全评价”的行业范围为“矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目”。那么：上述行业范围以外的“安全评价”，例如电力行业，到底做还是不做？

我们首先梳理一下国家安全生产监督管理总局于2010年第36号文颁布的、并于2011年2月1日起开始施行的《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）中的有关规定：

第七条下列建设项目在进行可行性研究时，生产经营单位应当分别对其安全生产条件进行论证和安全预评价：

（一）非煤矿矿山建设项目；

（二）生产、储存危险化学品（包括使用长输管道输送危险化学品，下同）的建设项目；

（三）生产、储存烟花爆竹的建设项目；

（四）化工、冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸、军工、公路、水运、轨道交通、电力等行业的国家和省级重点建设项目；

（五）法律、行政法规和国务院规定的其他建设项目。

第八条生产经营单位对本办法第七条规定的建设项目进行安全条件论证时，应当编制安全条件论证报告。安全条件论证报告应当包括下列内容：

（一）建设项目内在的危险和有害因素及对安全生产的影响；

（二）建设项目与周边设施（单位）生产、经营活动和居民生活在安全方面的相互影响；

（三）当地自然条件对建设项目安全生产的影响；

（四）其他需要论证的内容。

从上述《暂行办法》中的规定可以看出：“电力等行业的国家和省级重点建设项目”是必须要编制《安全预评价》的。

提请注意的是：上述《暂行办法》实际只施行了四年。2015年4月2日，国家安全生产监督管理总局第77号文颁布了“关于修改《 <生产安全事故报告和调查处理条例> 罚款处罚暂行规定》等四部规章的决定”（以下简称《决定》），该《决定》针对2011年施行的《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》进行了修改，修改后于2015年5月1日起正式施行的名称为《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》（以下简称为“《办法》”），与过去的“暂行办法”相比，名称中没有了“暂行”两字。那么，修改后的内容有了什么变化？摘录如下：

将原《暂行办法》中第七条修改为：“下列建设项目在进行可行性研究时，生产经营单位应当按照国家规定，进行安全预评价：

（一）非煤矿矿山建设项目；

（二）生产、储存危险化学品（包括使用长输管道输送危险化学品，下同）的建设项目；

（三）生产、储存烟花爆竹的建设项目；

（四）金属冶炼建设项目；

（五）使用危险化学品从事生产并且使用量达到规定数量的化工建设项目（属于危险化学品生产的除外，以下简称化工建设项目）；

（六）法律、行政法规和国务院规定的其他建设项目。

仔细研究可以发现：新《办法》与原《暂行办法》相比：在第7条的第4子项中做了重大调整：原“电力等行业的国家和省级重点建设项目”被删除，只保留了“金属冶炼建设项目”必须要编制《安全预评价》。这就意味着：新的《办法》出台后，“电力行业建设项目”是没必要编制《安全预评价》的。

但是，不编制《安全预评价》并不意味着建设项目就不装备相应的安全设施，事实上，安全设施的设计和投资是一样都不能少的，只是为项目建设投资者节省了过去《安全预评价》的委托编制费用以及相应的行政审批手续，代之以最新《办法》中的如下规定：

第九条本办法第七条规定以外的其他建设项目，生产经营单位应当对其安全生产条件和设施进行综合分析，形成书面报告备查。

第十条生产经营单位在建设项目初步设计时，应当委托有相应资质的初步设计单位对建设项目安全设施同时进行设计，编制安全设施设计。

第十六条本办法第七条第一项、第二项、第三项和第四项规定以外的建设项目安全设施设计，由生产经营单位组织审查，形成书面报告备查。

第二十三条建设项目竣工投入生产或者使用前，生产经营单位应当组织对安全设施进行竣工验收，并形成书面报告备查。安全设施竣工验收合格后，方可投入生产和使用。

结论

从以上最新《办法》中的规定中可以看出：至少针对生活垃圾焚烧发电行业，《安全预评价》作为过去重要的前期支撑文件之一：在2015年5月1日以后，是不需要另行委托编制了，代之以如下做法：

1.设计单位在设计时要对安全设施进行同步设计，并由业主单位组织审查，形成书面报告备查；

2.“生产经营单位”仍要编制《安全生产条件和设施综合分析报告》，也作为将来备查的要件之一即可。

五．生活垃圾焚烧发电项目必须要编制《节能评估报告》吗？

节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略，这也是我们从事建设项目必须要有“节能评估”论证的前提，其法律性依据如下：

《中华人民共和国节约能源法》（2016年7月修改后正式颁布实施）：

第十五条国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。政府投资项目不符合强制性节能标准的，依法负责项目审批的机关不得批准建设。具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定。

第六十八条负责审批政府投资项目的机关违反本法规定，对不符合强制性节能标准的项目予以批准建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

固定资产投资项目建设单位开工建设不符合强制性节能标准的项目或者将该项目投入生产、使用的，由管理节能工作的部门责令停止建设或者停止生产、使用，限期改造;不能改造或者逾期不改造的生产性项目，由管理节能工作的部门报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭。

那么，是不是所有的建设项目都必须要委托编制《节能评估报告》、提交相关部门审查并获得审查批复意见？

为加强法律政策执行方面的可操作性，国家进一步颁布了《固定资产投资项目节能审查办法》（2016年国家发展改革委令第44号，2017年1月1日起施行）：

第三条固定资产投资项目节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。

第五条固定资产投资项目节能审查由地方节能审查机关负责。国家发展改革委核报国务院审批以及国家发展改革委审批的政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。国家发展改革委核报国务院核准以及国家发展改革委核准的企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。年综合能源消费量5000吨标准煤以上(改扩建项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算，电力折算系数按当量值，下同)的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责。其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。

第六条年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业(具体行业目录由国家发展改革委制定并公布)的固定资产投资项目应按照相关节能标准、规范建设，不再单独进行节能审查。

针对生活垃圾焚烧发电项目，仅在点火启动时消耗少许的一次性能源（0#轻柴油或天然气），其折算后的“年综合能源消费量”如下（以2X600吨/日垃圾处理规模的生产线为例）：

（1）如果使用0#轻柴油，年耗量约为90吨；按照“能源折算系数”折合后的“年标煤消耗量”约为131吨；

（2）如果使用天然气，年耗量约为11万Nm3，按照“能源折算系数”折合后的“年标煤消耗量”约为133吨。

上述数据远远小于1000吨标准煤/年的消耗量，而且生活垃圾焚烧发电项目不仅不消耗任何社会用电量指标，反而能向社会提供1.5亿度/年的发电量，完全符合上述第六条的规定，所以管理部门无需进行节能审查。

当然，针对“节能评估”，各个地方政府也根据国家的《节约能源法》制定过本省内建设项目的具体执行办法，例如海南省：琼府【2008】53号文《海南省固定资产投资项目节能评估和审查管理暂行办法》，部分条文摘录如下：

第三条项目在审批、核准或者备案前，应当由负责项目节能评估和审查工作的行政主管部门（以下简称项目节能审查主管部门）进行节能评估和审查。

第四条未进行节能审查或者未能通过节能审查的项目，各有关部门一律不得审批、核准或者备案。

第五条按照年综合能源消费量，项目分为节能评估项目和节能登记项目。符合下列条件之一的项目称为节能评估项目：

（一）年综合能源消费量2000吨标准煤及以上的工业项目。

（二）年综合能源消费量1000吨标准煤及以上或者年用电量300万千瓦时及以上的其他行业的项目。

（三）其他需要进行节能评估的项目。

不属于以上范围的项目称为节能登记项目。

第十六条项目建设单位向项目所在地市、县政府项目节能审查主管部门提出项目节能登记申请，填写项目节能审查申请表，提交项目可行性研究报告（项目申请报告）或者项目备案材料。

在省工信局和省建设厅办理项目节能登记手续的，项目节能登记申报材料同上。

第十七条项目节能审查主管部门自收到项目节能登记申报材料后，应当在3个工作日内一次性告知项目建设单位其申报材料需要补充或者完善的内容。项目节能审查申请被受理后，项目节能审查主管部门应当自受理申请之日起5个工作日内完成节能审查并出具项目节能审查决定书。项目节能审查决定书应当自作出审查决定之日起10日内送达项目建设单位。

结论

针对生活垃圾焚烧发电项目，根据上述国家和地方的法律法规规定，其《节能评估报告》是不需要委托编制的，只向当地主管部门提交《节能登记表》即可。这不仅为企业节省了相关的委托编制费用，减轻了企业的负担；而且避免了一大堆繁琐的行政审批手续，提高了工作效率。

六．其它前期支撑文件编制依据

项目：接入系统

编制依据：

《中华人民共和国电力法》（2015年修正）：

第十五条：“输变电工程、调度通信自动化工程等电网配套工程和环境保护工程，应当与发电工程项目同时设计、同时建设、同时验收、同时投入使用。

第二十二条：“国家提倡电力生产企业与电网、电网与电网并网运行。具有独立法人资格的电力生产企业要求将生产的电力并网运行的，电网经营企业应当接受”。

“并网运行必须符合国家标准或者电力行业标准”。

“并网双方应当按照统一调度、分级管理和平等互利、协商一致的原则，签订并网协议，确定双方的权利和义务；并网双方达不成协议的，由省级以上电力管理部门协调决定”。

《国家电网公司电厂接入系统前期工作管理办法》（修订版）（国家电网公司[2007]243号文）：

第二条：“电厂接入系统前期工作主要包括电厂输电系统规划设计及评审、电厂接入系统设计及审查、电厂接入电网申请及答复等内容”。

第十五条：“在电厂可行性研究阶段，发电公司根据电厂分类情况商国家电网公司、区域电网公司或省级电力公司后及时委托有资质的设计单位开展电厂接入系统设计工作”。

第二十四条：“电厂申请接入电网的基本条件：

（一）符合国家电力发展规划和国家电网总体规划；

（二）有明确的电力电量消纳方向或范围；

（三）取得电厂接入系统设计审查意见；

（四）国家发展改革委已同意电厂项目开展前期工作；

（五）完成电厂接入系统工程可行性研究“。

项目：用地预审意见

编制依据：

《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月28日通过）：

第五十二条：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》：

第二十二条：“建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告”。

项目：取水许可

编制依据：

《中华人民共和国水法》：

第七条：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施”。

《取水许可和水资源费征收管理条例》：

第二十一条：“取水申请经审批机关批准，申请人方可兴建取水工程或者设施。需由国家审批、核准的建设项目，未取得取水申请批准文件的，项目主管部门不得审批、核准该建设项目”。

项目：消防设计、审核与备案

编制依据：

《中华人民共和国消防法》（中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日修订通过，2009年5月1日起施行）：

第九条：“建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准。建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量负责”。

第十条：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程，除本法第十一条另有规定的外，建设单位应当自依法取得施工许可之日起七个工作日内，将消防设计文件报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查”。

第十一条：“国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。公安机关消防机构依法对审核的结果负责”。

第十二条：“依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工;其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工”。

第十三条：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：

(一)本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收;

(二)其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。

依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用;其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。

第十四条建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院公安部门规定”。

项目：职业病危害预评价

编制依据：

《中华人民共和国职业病防治法》2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过关于修改《中华人民共和国职业病防治法》等六部法律的决定修正）：

第十七条：“新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称建设项目）可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当进行职业病危害预评价”。

“职业病危害预评价报告应当对建设项目可能产生的职业病危害因素及其对工作场所和劳动者健康的影响作出评价，确定危害类别和职业病防护措施”。

第十八条：“建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程同时设计，同时施工，同时投入生产和使用”。

“建设项目的职业病防护设施设计应当符合国家职业卫生标准和卫生要求”；

“建设项目在竣工验收前，建设单位应当进行职业病危害控制效果评价。”

项目：压覆矿产资源审核意见

编制依据：

《中华人民共和国矿产资源法》（“全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定”由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于２００９年８月２７日通过，自公布之日起施行：

第三十三条：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床”。

《中华人民共和国矿产资源法实施细则》：

第三十五条：“建设单位在建设铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物前，必须向所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布情况，并在建设项目设计任务书报请审批时附具地质矿产主管部门的证明。在上述建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时，由国务院有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府提出方案，经国务院地质矿产主管部门提出意见后，报国务院计划行政主管部门决定”。

项目：地质灾害危险性评估

编制依据：

《地质灾害防治条例》（2003年11月24日中华人民共和国国务院令第394号）：

第二十一条：“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告”。

项目：自然保护区审核意见

编制依据：

《中华人民共和国自然保护区条例》（2011年1月1日国务院令第588号）：

第三十二条：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施”。

“在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应当限期治理”。

项目：文物保护意见

编制依据：

《中华人民共和国文物保护法》（2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉的决定》第四次修正）;

第二十条：”建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护”。

“实施原址保护的，建设单位应当事先确定保护措施，根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，并将保护措施列入可行性研究报告或者设计任务书”。

“无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准；迁移或者拆除省级文物保护单位的，批准前须征得国务院文物行政部门同意。全国重点文物保护单位不得拆除；需要迁移的，须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。

第二十条第五款：本条规定的原址保护、迁移、拆除所需费用，由建设单位列入建设工程预算”。

第二十九条：”进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探”。

项目：军事设施保护意见

编制依据：

《中华人民共和国军事设施保护法》（2014年6月27日修正版）:

第二十八条：“未经国务院和中央军事委员会批准或者国务院和中央军事委员会授权的机关批准，不得拆除、移动边防、海防管控设施，不得在边防、海防管控设施上搭建、设置民用设施。在边防、海防管控设施周边安排建设项目，不得危害边防、海防管控设施安全和使用效能”。

《中华人民共和国军事设施保护法实施办法》：

第十六条：“在作战工程安全保护范围内，禁止开山采石、采矿、爆破，禁止采伐林木；修筑建筑物、构筑物、道路和进行农田水利基本建设，应当征得作战工程管理单位的上级主管军事机关和当地军事设施保护委员会同意，并不得影响作战工程的安全保密和使用效能”。

第二十三条：“在军用机场净空保护区域内建设高大建筑物、构筑物或者其他设施的，建设单位必须在申请立项前书面征求军用机场管理单位的军级以上主管军事机关的意见；未征求军事机关意见或者建设项目设计高度超过军用机场净空保护标准的，国务院有关部门、地方人民政府有关部门不予办理建设许可手续”。

第三十六条：“各级人民政府有关部门审批和验收军用电磁环境保护范围内的建设项目，应当审查发射、辐射电磁信号设备和电磁障碍物的状况，以及征求军事机关意见的情况；未征求军事机关意见或者不符合国家电磁环境保护标准的，不予办理建设或者使用许可手续”。

项目：航道通航条件影响评价（民用机场安全环境保护意见）

编制依据：

《中华人民共和国航道法》（2014年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）：

第二十八条：“建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并报送有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核”；

“未进行航道通航条件影响评价或者经审核部门审核认为建设项目不符合本法规定的，负责建设项目审批或者核准的部门不予批准、核准，建设单位不得建设”。

第二十九条：“国务院或者国务院有关部门批准、核准的建设项目，以及与国务院交通运输主管部门直接管理的航道有关的建设项目的航道通航条件影响评价，由国务院交通运输主管部门审核；其他建设项目的航道通航条件影响评价，按照省、自治区、直辖市人民政府的规定由县级以上地方人民政府交通运输主管部门或者航道管理机构审核”。

《民用机场管理条例》2009年4月1日国务院第55次常务会议通过，自2009年7月1日起施行：

第四十七条：“县级以上地方人民政府审批民用机场净空保护区域内的建设项目，应当书面征求民用机场所在地地区民用航空管理机构的意见”。

第四十八条：“在民用机场净空保护区域内设置22万伏以上（含22万伏）的高压输电塔的，应当按照国务院民用航空主管部门的有关规定设置障碍灯或者标志，保持其正常状态，并向民用机场所在地地区民用航空管理机构、空中交通管理部门和机场管理机构提供有关资料”。

（终稿完成于2017年5月）

原标题：生活垃圾焚烧发电建设项目的前期支撑文件梳理