深度|河长制全面推行 亟待“制”转“治”落地开花

2016年12月，中央全面深化改革领导小组第28次会议通过《全面推进河长制的意见》,通过新的发展理念，为加强水资源保护、水污染防治、水环境改善和水生态修复，实现江河湖泊功能可持续利用，提供了重大制度保障。时隔两个月后，中办、国办印发了《关于全面推广河长制的意见》(以下简称《意见》)，明确到2018年底我国全面建立“河长制”。至此，由2007年太湖地区蓝藻爆发和饮水危机引发而首创于无锡，经过在各地近十年的实践、探索、总结而渐趋成熟和完善的“河长制”，最终以中央政策的形式确定下来，由当初的应急之策正式上升为国家意志，全面推行实施。

全面推行“河长制”工作开局良好

《意见》发布后，水利部、环保部等10个部委专门召开会议贯彻落实，制定了全面实施河长制的实施方案。各地纷纷响应，党政要职担任河长，有些甚至已经呈现立竿见影的效果，“河长制“推行取得良好开局。

3月3日下午，全国政协十二届五次会议开幕式结束后，水利部部长陈雷在“部长通道”接受了媒体记者有关“河长制”话题的采访时说，“‘河长制’是加强河湖管理、解决河湖存在诸多问题的一种良策，之前已有8个省市试行，效果非常好。经过几个月的努力，目前河长制推进非常顺利，已有25个省市制定了河长制的实施方案，其中有近20个已由省委省政府批准出台。”

据不完全统计，截至目前，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南、湖南等地已经全面推进“河长制”，其中浙江、江苏等地更是在原有“河长制”探索实践的基础上推出了“河长制”升级版。与此同时，山西、辽宁、湖北等省(自治区、直辖市)在部分市县或流域水系实行了“河长制”，确保2018年年底前全面建立“河长制”。北京、上海、江苏、浙江、江西、安徽、福建、湖南、湖北、长春、深圳等地的河长名单已在相关网站进行了公示，公示内容根据各地河长设置的不同，主要包含河长级别、所辖河道(名称、起讫点、距离等)、河长姓名、职务、联系部门等。

定目标、建机制、抓落实、严考核

通过对各地推行“河长制”举措的调研分析发现，目前各地推进“河长制“工作主要围

绕“目标、机制、任务、考核”四方面展开。

定目标，面向水质改善环境效果

目前，各地“河长制”工作目标的设置主要是结合“水十条”的有关要求而提出，面向环境效果，最终落在水质改善上。

浙江提出：

到2017年底，浙江省将消除劣Ⅴ类水质断面，城市建成区全面消除黑臭水体;到2020年，浙江省地表水省控断面将到或优于Ⅲ类水水质比例将达到80%以上，基本建成河湖健康保障体系，实现河湖不萎缩、功能不衰减、生态不退化。保持河流、湖泊、池塘、沟渠等各类水域水体洁净，真正实现环境整体优美、水清岸绿。

江西提出：

2017年底，全省全面实施河长制; 2020年，河湖水域面积保有率7.7%，五河一湖自然岸线保有率90%，重要水功能区水质达标率91%，地表水达标率80%以上，集中式饮用水水源地水质达标率100%，基本实现河畅、水清、岸绿、景美。

长春提出：

2017年底前，建成区基本消除黑臭水体;2020年底前，全市消除劣Ⅴ类水体。

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江苏提出：

河长制创立之初以水质达标为主要目标，2012年起实施的河道管理河长制以保障防洪安全、供水安全、生态安全为重点，此次河长制围绕保护水资源、防治水污染、治理水环境、修复水生态等重点，突出系统治理、水岸同治、长效管理及功能提升，统筹河湖功能管理、资源保护和生态环境治理等。

建机制，形成“五级河长+”体系

各地结合实际，设立省、市、县、乡四级河长制办公室，主任由省主要领导担任，成员由环保、城建、发改、公安、国土、财政、农业等相关部门抽调，建立多部门多级协调工作机制，统一组织协调推进“河长制”工作。建立省、市、县、乡、村五级河长体系，负责河道污染排查、“一河一策”方案制定与实施、河道日常巡查、反馈和整改、河道监测等工作。

一些地方创新性地引入“河道警长”、“企业河长”、“民间河长”、“河道社会监督员”等，形成了以政府主导、社会广泛参与的“五级河长+”体系。此外，有些地方实行“双河长制”，还有像浙江，各省、市、县级河长都专门确定一个联系部门，协助河长履行指导、协调和监督职能，开展日常巡查，发现问题及时报告河长。同时，浙江还将五级河长体系继续向下延伸到沟、渠、塘等小微水体，通过设立河道巡查员、网格员(村社网格长)，形成横向到边、纵向到底的立体河长体系。

与此同时，为确保“河长制“工作的长效推进，各地出台了一系列工作管理机制。具有代表性的有：河长制目标任务及责任制、河长公示、河(段)长责任清单、巡河督查及调度、河(段)长日志、区域联席会议、部门联动机制、举报投诉受理、重点项目协调推进、问题督办制度(河长签发督办单)、信息通报制度、例会报告、信息化管理等。

抓落实，科学流程+配套条件

在具体整治工作层面，各地河长普遍依据“现状调查，建立一河一档——分析问题，制定一河一策——投入+模式，开展综合整治——创新模式，保证长效运维”的科学流程开展工作，“管、治、护”全面严抓。不同环节都有不同类型的主体参与其中，或有专门的专家团队支持，也有不同部门之间的协调推进。

现状调查，因为其是“控源截污”和制定一河一策的基础，得到了普遍的重视。目前调查的内容有污染源及分布、排污口登记、行洪排涝能力、违章建筑和河道垃圾等。科研院所、第三方企业是该环节主要的参与主体。长春的《实施方案》中提出，鼓励政府通过采购服务的方式委托第三方开展污染调查和日常监测。

一河一策的制定，有征集-论证方式，也有委托专业技术机构执行的方式，整个过程离不开专家团队的支持。如浙江“五水共治”配备的五个方面200余位专家，今年又为“剿灭Ⅴ类水”目标特设了由33位首席技术顾问组成的专家团队。

资金投入方面，一方面不断加大公共财政对河湖管理保护的投入力度：如江苏省财政专项安排省骨干河道“河长制”引导奖补资金，用于河道维修养护。江西也提出要落实河长制专项经费，重点保障水质水量监测、规划编制、信息平台建设、河湖划界确权、突出问题整治及技术服务工作费用;足额保障河湖巡查保洁、堤防工程日常管养费用，纳入各级财政预算。

另一方面鼓励和吸引社会资本广泛参与，建立健全多主体、多渠道、多形式、长效稳定的河长制管理投入机制：如安徽芜湖主要通过国家和省水生态环境治理项目资金、项贷款、水利建设基金适当倾斜而切块设立专项资金、划出30%农田水利专项资金用于水生态治理保护奖补、财务杠杆吸引鼓励社会资本投入等方式保证投入。

在河道的长效运维和日常保洁方面，引入市场运作机制。探索分级负责、分类管理的河湖管理保护模式，充分激发市场活力，加快培育环境治理、监测、维修养护、河道保洁、河道整治等市场主体，推进河湖管理保护专业化、集约化、社会化、市场化。如江苏省不断探索多元化的河道管护机制，全省97.7%的河道落实了保洁管护人员近1.2万人，其中581个河段实行社会化管护， 541个河段实行管理单位自行管护，45个河段实行自行管护与社会化相结合。积极推进污染源及河道水质在线监控系统建设，如浙江提出，到2017年，90%以上的省控重点污染源建成在线监测系统，建设河道监控信息系统，充分利用地表水质自动监控系统，加强河道水质监控。

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严考核，强化长效治河约束力

建立了一系列考核、奖惩、问责制度，强化“河长制”长效治河的约束力。各地具有代表性的做法有：

浙江

30个督查组每季度明察暗访、媒体现场抽查+第三方电话抽查、处分、约谈问责、最美最差河道评选、红黄绿三色预警管理、河长保证金制度、排名考核等，河长的考核结果成为领导干部综合考核评价的重要依据，特别是对垃圾河、黑臭河、劣V类水质断面严重反弹或造成严重水生态环境损害的，严格按照规定追究责任;

江苏

由各级总河长牵头、河长办组织、相关部门参加、第三方监测评估的绩效考核体系，针对不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核;对防汛、黑臭河道整治未完成一票否决;奖惩挂钩，以奖代补，财政补助资金与考核结果挂钩，作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据;生态环境损害责任终身追究制等;推进河道管理评价指标体系和评价标准研究，开展管理标准化河道示范段创建试点等。

江西

以水质水量监测、水域岸线管理、河湖生态环境保护为主要考核指标;考核纳入对省政府对市、县科学发展综合考评体系和生态补偿考核机制;生态环境损害责任追究等。

安徽合肥

生态环境损害责任终身追究;责令作出书面检查、诫勉谈话、通报批评直至免职8种问责方式;2000元/公里村河长制工作经费(纳入预算);河长履职保证金等。

此外，持续推进信息化管理，强化实时监控、动态管理、信息共享和公众参与，实现水质查询、污染源分布、巡查日志、信访举报处理、应急指挥、统计报表等功能集聚。如浙江省以钱塘江河长制信息系统为龙头，全省已初步实现了河长制信息平台、各类APP与微信平台等全覆盖，搭建起了融信息查询、河长巡河、信访举报、政务公开、公众参与等功能为一体的智慧治水大平台。各级河长巡河实现了电子化，轨迹可查、结果可考，群众投诉举报第一时间受理交办、河长提交任务第一时间落实承办。

“治”河持久战，亟待“制”转“治”

“河长制”经过近十年探索、完善而上升为国家意志，一经推行就即刻焕发勃勃生机，其在打开传统水环境治理“九龙治水”困局方面的积极意义值得肯定。但在实际执行中也反映出了一些问题，如地方党政领导意识尚不到位、现状掌握不清、担子下压基层、河(段)“虚位”、流于形式、流域治理统筹协调弱、资金投入压力大等在多地不同程度地存在,很多地方都还处于一种比较迷茫的状态，河长制工作的推行也多是从效仿开始，刚刚起步。

但 “治”河重任，急不可待，非一人之力可施，也非一时之功可达,“河长制“作为地方政府治河的“良方”,要想切实产生实效并长久保持，必须从制度落实到行动，由“河长制”转向“河长治”。

那么，如何将“河长制”付诸于“河长治”?对此，环境保护部科技标准司副司长刘鸿志等人在其《关于深化河长制制度的思考》一文中提到，“应重视在系统决策、一河一策、精准施策三个方面用好功、使好招。”首先系统决策，即治河决策要统筹考虑区域和流域;其次，“一河一策”要围绕“河流污染排查找准问题，因河对证施策，综合施测全覆盖”三方面下功夫;最后要完善考核、工作机制、公众参与、监管、投入等相关配套机制，保障精准施策。

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原标题：河长制全面推行，亟待“制”转“治”落地开花