●农工党中央提交的建议认为，PPP模式的推进，极大地提升了环保产业市场化程度，拓宽了环保产业发展空间。然而，在项目快速增长的同时，也出现了不少问题
近年来，随着PPP模式热度持续升温，环保类PPP项目凭借预期盈利稳定等特点，受到的关注也比较多。
“我国环保领域PPP项目进入了落实推进和调整改进的重要阶段。”全国工商联环境商会首席环境政策专家骆建华认为，环保类PPP项目更考验企业对技术、资金、管理及资源等的整合能力，现有财政部PPP项目库发布的多个环保项目，最终都归属于具有较强整合资源能力、能够获取与项目周期匹配的长期资本，并具有技术实力、工程能力或运营能力的企业。
环保类PPP发展势头良好，但项目推进几年的时间里，依然存在的问题有哪些，如何改进？今年全国两会期间，不少提案关注于提出解决思路。
PPP模式推行多年忧虑仍在
社会资本投资积极性不高、重建设轻运营是主要问题
截至去年10月，财政部全国PPP综合信息平台项目库已收录3批10685个已实施或待开发的PPP项目，总投资预计12.7万亿元。其中，环保类PPP项目达2042个，投资额为1.44万亿元，分别占入库PPP项目总数和投资总额的18.1%和10.7%。
特别是去年发布的第三批示范项目中，生态建设和环境保护项目仅次于市政工程和交通运输项目。同时，环境保护类项目的投资金额也有大幅提升。
农工党中央近日提交的《关于创新环境PPP模式推动环保产业转型发展的建议》认为，PPP模式的推进，极大地促进了环保产业市场化程度，拓宽环保产业发展空间。然而，在项目快速增长的同时，也出现了不少问题。
“社会资本融资难等问题，不仅制约了PPP模式的应用，也可能制约环保产业自身发展。”提案指出。
比如，PPP项目库适合社会资本介入的环保项目较少。由于部分项目招标文件不具有执行性和操作性；前期招投标耗时长、手续费高，合同周期长，可能造成灵活性不足和不确定性风险高等问题，导致社会资本投资积极性不高。
其中，招标程序及文件的公正性和合理性有待加强值得关注。某些地方在拟定环保项目标书评审指标及评分标准时，甚至将“注册资本金”等作为评标因素来衡量投标企业规模和实力，忽视了环境专业技能的要求。
“项目工程重建轻运，导致环保设施运营类项目及企业回报率下降，项目能否实现预期的环境治理功能还存在较大风险。”骆建华指出，随着环保市场的打开，部分建筑类企业中标环保项目后，在工程建设阶段获得高额利润，挤压了环保设施后期运营的合理必要成本。
此外，环境商会《关于推进环保领域PPP项目实施的提案》中还提出其他问题：如项目边界划分不科学。我国推进环保类PPP项目，多以县域行政范围为单位进行项目招标，而这种以行政区域为自然边界的划分方式，不利于开展综合性环境整治，也忽视了环境技术的适用性和资源条件的差异。比如，垃圾焚烧项目若垃圾处理规模小，会导致经济性低且环境风险加大。
此外，一些地方政府融资及偿债能力差异大，信誉和契约精神不强。一方面，不同地区地方政府，其付款能力、信誉等均有差异，企业风险评估难度增大。另一方面，PPP项目基本为中长期，项目运营期内可能面临地方政府支付不及时，合同协议与新规章冲突等争议解决问题。
如何提高社会资本积极性？
完善投资回报机制，推进金融创新，强化税收优惠政策
目前，围绕环保类PPP项目，业界最关心的问题是投资回报机制的建立，由于项目公益性较强，大多数领域均以政府付费为主。但有限的政府支付能力可能对环保市场的扩展产生局限，因此创新环保类PPP项目投资回报机制尤为重要。
对此，农工党中央建议，重点强化投资回报机制与治理模式创新，加速环保产业从工程服务为主向效果服务转型升级，更好地适应以环境质量改善为核心的环境管理要求。
比如，将环境治理作为释放环境资源价值的渠道，积极推进资源组合开发模式。在生态修复领域，可与周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的资源开发项目组合，实现环保产业与其他产业的融合发展，吸引社会资本投入生态环保领域。
在垃圾处理处置，农作物秸秆、畜禽养殖粪便治理以及水资源短缺地区的污水处理回用等领域，大力推行资源化处理技术，形成新的投资回报渠道，缩小政府财政支付规模，释放潜在市场空间。
这样的开发思路下，环保企业研发与资源化需求相应的技术显得尤为重要。对此，环境商会提案指出，推行依效付费机制将倒逼环保产业市场准入门槛的提高，增强环保企业技术研发与创新动力。
“依效付费将提高社会资本专业技术门槛，同时政府部门也做好把关。”骆建华认为，在环保类PPP项目实施方案与物有所值评估审查等环节，环保部门要对项目的环境效果与依效付费机制进行重点审核，对于尚未考虑绩效考核或依效付费机制不合理的项目，不予纳入财政部和国家发改委PPP项目库。在社会资本采购评审环节，政府应加大对环保类PPP项目技术方案与环境效果的评价分值。
此外，环境商会提案还建议，完善环境服务价格调整机制，定期开展项目价费政策的督查评估。加强地方财政承受能力评价，对社会资本的权益保障做出制度设计。
由于环境基础设施项目体量大、投资金额高，企业仅仅依靠传统自有资金加负债的方式难以保障持续投入。业界普遍认为，应进一步推进环保类PPP项目金融创新，激发市场活力。比如，在国家和地方层面研究设立金融机构投入为主、政府引导为辅、市场化运作的环境保护基金，采用债权为主的使用方式，政府以无息投入让利于社会资本方，降低社会资本融资成本。
骆建华认为，尤其是国内环境修复行业，面临污染土地底数不清，商业模式不清晰等困境，可借鉴美国超级基金及我国社保制度，引导石油石化企业设立土壤修复基金或清洁基金。
同时，农工党中央提案还提出完善环保类PPP项目公司税费优惠政策，提高社会资本的积极性。如研究出台支持环保类PPP项目的税收优惠政策，加大增值税、企业所得税、契税等主体税种的税收政策优惠力度。
“环保类PPP项目公司以其税后利润直接投资于本企业增加注册资本，或作为资本股权投资其他PPP项目，经营期不少于5年的，可按不少于40%的比例退还其再投资部分已缴纳的企业所得税税款。”提案建议。
延伸阅读：
原标题：环保类PPP有苗不愁长？
