孙宁：加强土壤污染防治资金管理和工程项目组织实施的若干建议

摘 要

文章首先分析了中央财政土壤污染防治专项资金的性质，结合资金管理办法进一步阐明了资金使用范围、资金分配方式、绩效导向和信息公开要求。分析了部分省份开展的土壤污染防治工程项目和资金管理制度建设的现状，分析了部分省份获得的2016年第一批土壤污染防治专项资金支持项目的情况，对比指出了在支持重点、支持方式上的不同特点。基于主要问题，从加强土壤污染防治项目储备库建设、开展项目与资金规范管理的制度建设、明确不同对象的组织管理职责、重视咨询服务队伍和专家队伍建设等四个方面，阐述了加强土壤污染防治项目组织和资金管理的建议，为相关环境管理部门提供决策参考。

1、全面认识中央财政土壤专项资金的性质

国家《土壤污染防治行动计划》明确提出设立土壤污染防治专项资金，用于土壤环境调查与监测评估、监督管理、治理修复等。2016年4月，财政部公布了2016年中央财政预算，其中土壤污染防治专项资金预算数为90.89亿元，比2015年执行数增加53.89亿元，增长145.6%。2016年6月，财政部、环境保护部联合印发《土壤污染防治专项资金管理办法》(财建﹝2016﹞601号)(以下简称“管理办法”)，从绩效目标、分配方式、绩效管理等方面阐释了该专项资金的使用和管理要求。全面、准确认识该专项资金的性质、使用范围、管理要求等是各省市落实土壤污染防治任务、积极争取财政资金、提高资金使用效益、加快土壤污染防治项目实施进展的重要前提和基础。

1.1 资金设立目标和使用范围

《管理办法》明确提出了该资金的定义和的绩效目标。土壤专项资金是紧密围绕国家“土十条”主要目标指标和主要任务实施服务的，力图在专项资金的推动、引导和撬动下，查明我国土壤污染状况，实现污染耕地和污染地块各90%安全利用率的核心指标。《管理办法》细化为六个方面的具体使用范围，包括(1)土壤污染状况调查及相关监测评估;(2)污染土壤风险管理;(3)污染土壤治理修复工程;(4)重大生态工程中的土壤生态治理修复;(5)土壤环境监管能力提升;(6)与土壤质量改善密切相关的其他内容。

由此可见，土壤污染防治专项资金是保障“安全利用率”核心指标实现的重要政策措施，在财政部发布的若干环境类专项资金管理办法中，土壤专项资金第一次明确提出其绩效目标，也有助于对该资金用途范围的理解。第一项用途提出的“土壤污染状况调查及相关监测评估”，既包括“土十条”提出的区域性土壤环境污染状况详细调查这一任务，同时也包括具体地块或者某一具体受污染农用地根据国家或者地方颁发的污染状况调查、风险评估技术导则实施的调查评估行为。第二方面的用途“污染土壤风险管理”范围较广，《管理办法》中没有进一步细化分类和说明。从“土十条”内容来看，既可以包括各种工业源、农业面源、生活面源、矿山环境等不同类型的污染源头防控，也可以包括已经受到污染的场地、耕地需要实施的环境风险管控措施。最后，需要注意的是，土壤专项资金总体仍属于环保范畴的资金性质，主要用于土壤污染的防治方面，农用地污染防治，而非农业设施建设、非矿山安全设施建设方面的资金。

1.2 资金分配方式

《管理办法》规定国家层面上可采取“项目法”、“因素法”，或者“项目法”与“因素法”相结合的方法进行资金分配。2016年7月下达的第一批土壤专项资金即是采取“因素法”进行分配的。资金分配到各省后，各省环保和财政部门具有第一次分配权利，即各省可采取“因素法”将资金按照一定方法分配到地级市，也可采取“项目法”方式，定向分配到具体项目上。地级市环保部门和财政部门具有第二次的分配权利，“因素法”分配到各地级市的资金，由市级环保和财政部门负责进行分配，这时不能采用“因素法”进行分配，而仅能采取“项目法”，将资金定向分配到具体项目上。《办法》对省级或市级环保部门具体采取何种方法进行资金分配并未明确提出要求，这就要求各省和市级结合具体情况，自行确定具体的操作办法和程序。

1.3 绩效导向

《办法》提出，资金分配结果还将与各省土十条考核结果进行挂钩，对考核结果好的省份给予奖励，由此体现出资金分配的绩效导向。这些规定地级市土壤污染防治项目管理提出了更高要求，主要表现在：(1)需要高度重视工程项目的组织，将各项任务要求转化成工程项目;(2)注重资金集中使用，尽量避免“撒芝麻盐”，围绕地方土壤污染防治具体问题和特点，突出重点、亮点，解决矛盾性问题和基础性问题，体现资金使用的显示度。(3)一般来说，各地会优先支持已开工、已具备开工条件或前期工作已完成的项目，即项目成熟度越高，获得资金支持的几率越大;(4)资金使用要与考核要求密切结果起来，支持项目应具有较好的环境效益，发挥资金对考核重点任务的支撑。(5)配套资金方面，管理办法未提出明确规定，由此，各地级市在具体问题处理中，需要首先界定清晰责任主体的前提下，合理进行资金分配。

1.4 信息公开要求

《管理办法》提出地方财政、环保部门应在政府网站上，对资金安排和使用的具体情况、项目安排和具体实施情况进行公示，接受社会监督。根据该要求，近期湖南、四川、重庆、辽宁等省均在省级环保部门网站上公示了资金分配有关情况，这相比于“十二五”时期，其他环保类专项资金的管理，是个重要进步。从公示内容来看，辽宁省公示的内容最为全面，包括项目名称、建设地点、污染特征、建设内容(技术路线)、总投资和中央资金支持金额、承担单位，以及支持该项目的理由。需要注意的是，根据《管理办法》，还需要公示项目具体实施情况等内容，这就要求省、市级环保部门定期掌握项目实施进展情况，细化公示内容，及时在便于查询的网站等媒体上进行公示，接受社会监督。

2、部分省市2016年土壤专项资金分配现状分析

2016年7月，财政部、环境保护部下达第一批55亿元的土壤污染防治专项资金分配方案。根据因素分配方法，湖南、四川两省分配资金额在5亿元以上，广西、云南两省分配资金额在4亿元以上，湖北、贵州和江西三省分配资金额在3亿元以上，上述7省获得资金共计29.27亿元，占分配资金量的53%左右。这些省份既是我国土壤污染防治任务量集中的省份，也是资金支持的重点省份。下文主要对这些主要省份资金分配的做法和特点进行分析。

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2.1 制度建设现状分析

专项资金的分配重在依据性、规范性、重点突出和资金绩效是否达到预期。近一年来，部分省份围绕土壤污染防治资金分配和项目管理制定了相关制度。

2016年10月，湖南省环保厅下发了《关于组织开展2017年土壤污染防治项目储备库建设的通知》(湘环办函﹝2016﹞161号)，提出了《土壤污染防治项目储备库建设实施方案》，要求各地市要负责落实各类申报项目的前期技术文件的编制和相应的工作经费，储备项目的范围包括土壤污染风险管控类项目、治理修复类项目和优先保护类项目等三种类型;储备程序上，提出了各地意向申报-现场踏勘与核实-项目初选-调查和实施方案编写-调查与实施方案上报-评审-比选入库-每年动态更新等流程。

2016年11月，辽宁省环保厅下发了《辽宁省土壤污染防治项目和资金管理办法》(辽环发﹝2016﹞46号)，这是我国第一个省级土壤专项资金管理办法。该办法明确提出：(1)专项资金补助项目实行项目库管理，未入库项目原则上不予专项资金支持;(2)入库项目申报原则上实行属地负责;(3)各市环境保护、财政部门按照要求，从已入省项目储备库的项目中，经本市政府同意后，择优推荐申请年度专项资金的项目;(4)市县项目由市级环保和财政部门负责管理，专项资金补助的工程项目实行法人负责制;(5)项目承担单位变更、建设地点变更、技术路线重大调整、建设规模变化超10%等重大变更发生后，需按照原审批程序重新进行报批。

2016年10月，四川省环境保护厅制定了《抓紧关于抓紧组织土壤和重金属污染防治专项资金项目入库的通知》，经上报项目建议书-专家评审-公示-省厅集体审议等程序，共有11个项目纳入2016年四川省省级土壤污染防治专项资金项目库。

除此以外，湖北省环保厅制定了《加强土壤污染防治项目管理的通知》;湖北、广东等省制定了省级环境保护类项目和资金管理办法，如《广东省省级环境保护专项资金使用管理办法》(粤财工﹝2014﹞176号)，对包括大气、水和土壤等项目和中央财政环保类专项资金的全过程管理提出了总体性程序和制度要求;湖南省还制定了《湖南省省级财政专项资金公开办法(试行)》。这些文件也是指导相关省份开展土壤污染防治项目组织和资金申请的重要规范性文件。

通过这些文件可以得出：(1)普遍重视项目储备库的建设，将纳入项目储备库作为项目获得资金支持的前提。通过各地申报和比选，进入项目储备库，然后根据国家下达资金的具体情况，在储备库中进行选择，这是目前主推的一种项目申报管理方式，尽管各省建立项目储备库的具体程序和要求不尽相同，但总体都体现出项目竞选、夯实项目前期基础等两个方面的总体思想。(2)注重项目实施的必要性和紧迫性。(3)库中项目重点储备体现“安全利用率”有直接贡献的项目，如土壤污染风险管控类项目、土壤治理修复类项目等。

2.2 广西自治区支持项目特点分析

2016年7月，国家下达广西自治区51075万元土壤专项资金。该资金中，3231万元用于6个地级市环境监测站能力建设，主要购置土壤环境监测仪器设备;1.2亿元左右资金用于自治区环保管理本级5个能力建设项目，包括全区土壤环境质量调查、省级土壤环境质量监测、环境信息化管理能力建设、土壤风险评估和应急能力建设等内容，同时支持河池先行示范市26890万元资金，用于污染调查与风险评估、工程整治、农田风险管控、尾砂综合利用等项目。

广西自治区土壤专项资金分配具有以下特点：(1)自上而下开展资金分配，由省级环保部门进行统筹和统一分配;(2)注重监测基础性能力的配置，为下一步全面开展全省土壤环境污染状况调查做好准备;(3)河池先行区建设得到重点支持，该市支持项目由河池市环保局提出项目清单建议，报省环保厅批准。

2.3 湖南省支持项目特点分析

2016年7月，国家下达湖南省55579万元专项资金。该省从入库项目中，结合项目基础等条件进一步筛选确定，根据资金支持项目的公示结果，项目覆盖下属14个地市，具有以下特点：(1)项目类型方面，基本为土壤污染防治类型的项目，包括农田风险防控和治理修复、废渣场和工业污染场地的治理修复等;(2)实施责任主体方面，主要是区县级的地方人民政府或者地方政府的投资公司;(3)体现了对湖南本省重点、难点问题的连续支持，如农药厂、铬盐厂、南天化工厂等治理修复和风险管控;(4)对国家先行区常德市进行了重点支持。支持常德市开展土壤污染防治能力建设项目和石门典型区域土壤污染综合治理一期工程。

2.4 四川省支持项目现状

2016年7月，国家下达四川省52274万元专项资金。从省内上报项目中进行择优筛选，确定支持11个工程项目，其中农田耕地土壤修复项目6个，支持资金占64%，工矿污染场地土壤修复项目4个，占18%，垃圾填埋场治理修复项目1个，占13.2%;未支持污染场地治理修复项目，也未在省级层面上支持项目。

2.5 广东省支持项目特点分析

2016年7月，国家下达广东省3.3亿元左右专项资金。该省采取至上而下的分配方式，由省级环保和财政统一进行全省的项目安排和资金分配。根据公示结果，各个地级城市分别获得200万元的土壤环境污染状况调查启动资金，韶关作为国家先行示范区获得1.24亿元左右的资金。为加强省级环境调查统筹能力，安排广东省土壤环境质量点位布设和现状调查监测1200万元，土壤环境质量大数据综合管理平台建设200万元，以及省重点土壤污染地区环境调查与土壤污染治理修复规划1300万元。该省资金分配具有以下特点：(1)为土壤环境全面调查奠定基础，注重开展土壤环境污染状况调查前的准备和摸底，在省级层上开展监测方面基础性研究、规划编制和监管平台建设，(2)重点支持韶关先行区建设。

2.6 小结

通过上述部分省份资金分配和支持项目的特点进行分析后，可以得出：

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1、组织实施方式。当前各地土壤污染防治普遍存在基础弱、准备不足的状况，所以省级层面上统一进行统筹、把关或指导较多。具体有三种操作方式：(1)部分省份由省级环保部门直接进行资金支持项目的确定，如广东省。(2)因素法。安徽省根据一定的分配因素，将资金分配到各个地级市，不直接确定项目名称。各个地级市获得资金后，再进一步确定支持项目的清单。(3)储备库建设和从储备库中筛选项目。这是较大多数省份采取的方式，在各地级市申报项目的基础上进行充分比选和论证，选择符合条件的项目进行定向支持。

2、支持项目类型。(1)注重基础性能力建设，包括购置仪器设备、支持方案、规划、制度、管理平台建设等;(2)支持土壤环境污染状况调查的前期准备;(3)大多数省份支持的土壤治理修复项目数量虽然数量不多，但对项目的要求较高，如实施必要性和紧迫性突出，具有较好的效益显示度。支持迫切性较强项目的前期调查、风险评估和修复方案的编制，为工程项目实施打好基础;注重对具有一定前期工作基础的工程项目进行支持，重点是重点、焦点性、难点性土壤污染问题进行支持，体现绩效导向和突出重点。

3、实施责任主体。主要支持地方各级政府作为责任主体的项目，这与当前我国土壤污染特点具有很大关系。

3、加强土壤污染防治项目组织和资金管理的若干建议

“十三五”时期，中央财政土壤污染防治专项资金将逐年不断加大支持力度，各省土壤污染防治工程项目数量将在这一时期集中实施。这对各省，尤其是地级市层面上的土壤污染防治项目的组织、实施和资金安全管理既是重要机遇，也是考验。为此，提出四个方面的相关建议：

3.1 以两个考核指标为核心，高度重视土壤污染防治项目储备库建设

近期国家将于各省人民政府签订土壤污染防治责任书，将受污染耕地安全利用率和污染场地安全利用率两个核心指标均纳入责任书中作为最主要指标进行考核。因此，各省应将实现这两个指标作为土壤污染防治管理工作的主线，指标分解到各个市、区县后，将支撑这两个指标实现的项目进行策划和落地，纳入项目储备库中有序推进。

项目储备库建设已经国家和各省环保项目管理的重要手段。目前，部分省份和少数地级市已经开展了土壤污染防治项目储备库建设。为此，建议未开展土壤污染防治项目储备库建设的省份，以及国家六个土壤污染防治先行示范市均开展土壤污染防治项目储备库建设，制定储备库建设的管理性文件。通过储备库建设，按照动态管理的总体要求，逐步提高入库项目质量，为支撑土壤专项资金使用、支撑土壤污染防治任务实施，实现土壤环境质量逐步改善的根本目标奠定坚实基础。结合土壤污染防治任务实施需要，建议入库项目类型包括：(1)区域性和具体地块上的土壤环境质量调查、分析与风险评估;(2)土壤监管重点企业，与实施土壤污染物排放控制密切相关的污染防治项目;(3)尾矿库、废渣堆放场、生活垃圾填埋处置设施、畜禽养殖污染防治等项目;(4)农田的风险管控和治理修复项目;(5)污染地块的整治修复和风险管控工程;(6)土壤环境监管能力建设，如监管平台建设、仪器设备购置、制度建设、方案编制等;(7)标准、指南、评估等管理和工程项目支撑性项目，风险防控、分区、承载力等科研支撑项目;(8)区域土壤环境宣传教育相关内容。

3.2 优先开展项目和资金管理方面的制度建设

为确保资金使用安全性和土壤污染防治项目高效有序地组织实施，建议各省，尤其是资金支持量较高的省份和国家6个土壤污染防治先行示范区，尽快制定土壤污染防治专项资金管理和土壤污染防治项目管理的规范性文件，重点加强职责分工、资金分配合理性、项目安排规范性、资金使用合规性等方面的程序性规定和要求。

(1)资金分配合理性方面，资金支持重点要体现与省土壤防治任务、“十三五”规划和国家考核任务挂钩，关注项目实施后的环境绩效和社会影响等。为加强项目储备库建设，可明确资金支持项目的来源主要是项目储备库。注意明确不同项目获得资金支持额度的依据，避免人为随意分配资金量，如辽宁省土壤专项资金管理办法中明确提出“专项资金对单个污染土壤修复与治理工程项目的补助原则上不超过项目批复概算投资的50%;对其他符合规定的土壤环境监测监管能力提升等项目可全额补助。”(2)项目安排规范性方面，需结合本省土壤污染防治各项任务，在国家土壤专项资金管理办法规定的支持范围框架内，进一步细化资金支持项目类型和优先支持的项目条件。需要明确项目获得支持前，应完成的批复要求;明确不同类型土壤污染防治项目有关技术文件的批复程序。(3)组织实施过程管理方面，主要关注内容包括立项批复是否完整、追踪管理是否跟进、设备采购是否合规、是否存在未经上级主管部门批准擅自调整的情况等。相关区县财政部门应切实承担起资金监管的主体责任，环保部门应承担起项目过程监管的责任。(4)资金使用合规性方面。以资金流向为主线开展资金使用合规性审查，重点关注专项资金执行进度，是否按照规定的用途使用，是否存在截留、挤占、挪用情况，配套资金是否落实，账务核算是否规范等内容。

3.3 明确项目组织申报与组织实施的职责

明确不同对象的职责，是当前加强土壤污染防治项目组织、申报、实施等全过程管理的重要前提和基础。总体来看，省级环保部门的职责主要包括：(1)确定年度土壤污染防治重点任务，指导年度资金安排的主要方向;(2)加强制度建设，组织和安排年度资金具体支持的项目对象;(3)加强项目实施过程中的监督和指导，督促项目绩效的如期实现。市级人民政府的职责包括：(1)项目的组织、申报、项目资金的审查确认，(2)项目实施中的监督检查，(3)推动预期绩效目标的实现。市级环保部门的主要职责包括：(1)负责项目申报的组织工作，对各区县人民政府申报的项目组织审查和把关;(2)负责向市级政府提交项目申报的建议;负责市级土壤污染防治相关项目的组织申报;(3)负责督促和指导各区县人民政府、项目责任主体(项目法人主体)开展项目的实施;(4)负责实施过程中的技术指导;(5)负责组织专业知识培训。由于实行项目属地管理，各区县人民政府的责任重大。其需承担的职责主要包括：(1)项目前期策划、组织和申报;(2)本身为项目法人的，需要起到项目实施责任主体的责任，其他单位为项目法人的，作为第一监管责任主体，监管责任重大;(3)资金筹集的主体。

3.4 开展咨询服务队伍和专家队伍的建设

工程项目的前期策划、前期设计(包括项目建议书、调查与风险评估报告等)是工程项目实施中的重要环节，也是目前存在问题最多、最为薄弱的环节。首先，建议各区县人民政府要充分认识到当前开展土壤污染防治的契机，在区县环保部门内配置专人负责土壤污染防治管理方面的工作，切实抓起工程项目策划和组织实施的职责。其次，充分发挥好土壤污染防治咨询单位的作用，引入几家具有较好的土壤污染防治项目设计经验和知名度的咨询服务单位，为本地区开展项目前期策划的咨询设计工作，协助管理部门推进工作。该工作过程中，需要注意的是，编制项目资金申请计划、资金申请表、资金申请方案等文件，建议选择咨询类的机构开展，利用其对政策的熟悉度和前期项目设计经验，编制调查、风险评估报告类的技术文件，建议优先选择咨询类机构;编制治理修复技术方案，可考虑咨询类机构，也可考虑工程类机构，这时需要注意的是，编制了治理修复类技术方案的工程公司不可参加后续项目的工程施工工作。最后，鉴于各级环保部门土壤污染防治管理经验的不足，建议组建专家队伍提供咨询服务，如建设专家库等，发挥在项目审查和技术把关、土壤污染防治工作推进中的咨询、定期的专业知识培训等方面的作用，可纳入土壤环境管理、土壤修复整治技术、项目实施管理和经济方面的专家，为提供咨询服务工作的连续性和稳定性，还可组建核心专家队伍，依靠核心专家发挥更多的咨询服务作用。

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原标题：【决策参考】加强土壤污染防治资金管理和工程项目组织实施的若干建议