美国同等发展阶段有哪些环保经验值得借鉴？

2017-02-14 09:02 来源: 中国环境报作者: 李丽平李媛媛

环境保护部部长陈吉宁在与美国前财政部长亨利˙鲍尔森先生会见时曾表示，解决中国的环境问题，需要积极借鉴西方发达国家的经验教训，特别是历史上同等发展阶段的一些有效做法。

中国当前的经济发展阶段相当于早期的美国某个发展阶段。因此，研究借鉴美国的环保政策，不仅要研究现在的政策措施，更要研究美国在当时那个发展阶段上的环境保护政策措施。

由于全球发展的大背景和人类认识等发展阶段不同，很难定量确定中国目前的发展阶段相当于美国的哪个阶段。单单就同等的经济发展阶段而言，通过比较中国与美国以购买力平价(PPP)为基础的人均GDP，大致判断可得出，2014年中国中西部、东北、东部的经济发展水平分别相当于美国1978年、1982年和1987年水平。美国人均GDP在这3年的数据分别为10587美元、14439美元和20101美元。即中国中西部地区、东北部地区、东部地区分别与美国20世纪70年代后期、80年代初期和80年代后期发展水平相当。总体来看，中国当前的经济发展水平与美国20世纪七八十年代相当。

通过对比同等经济发展阶段中国和美国的环境保护政策，中国的环境政策与美国相比有超前的内容。比如，中国的环境保护国家意志强于美国，环境管理体制构建早于美国，部分环境法律早于同阶段的美国，部分环境标准严于同阶段的美国，履行国际环境责任强于美国等。

但总体而言，中国的环境措施在很多方面还落后于美国。例如，移动源控制等环境政策落后美国，多数环境政策不如美国具有可操作性，有些环境标准过高致使流于形式，未对环境政策进行经济分析，环境信息公开及公众参与与美国仍有差距等。

1 美国与中国同等发展阶段的环保经验

美国在20世纪七八十年代面临着经济快速发展、能源消费不断增加、人口不断集中、汽车大量普及等问题。由于美国采取了积极和严格的环境保护措施及相关措施，虽然经济快速发展，但是污染物排放非升反降，而且降幅较大。

一是逐步强化和完善环境保护法律政策。美国在20世纪70年代后相继制定或修订了一系列环保法案，法律涵盖内容越来越广，所涉污染物种类越来越多，标准越来越严格。从法律形成上看，先后形成了《清洁水法》、《清洁空气法》和《超级基金法》，并历经了多次修订;从管理对象上看，管理范围逐渐扩大;从环境质量标准上看，标准日趋严格。以颗粒物污染控制为例，自1971年首次制定颗粒物环境空气质量标准后进行了4次修订。同时，注重借助司法力量强化环保执法。20世纪70年代~80年代美国开始使用司法手段确保环境法律和政策有效执行。例如，为确保固定污染源废气排放标准有效执行，美国环保局有权向违反标准者发出终止令，并且把问题提交司法部进行起诉。

二是环境管理制度不断完善。通过《国家环境政策法》推动政策环评。《国家环境政策法》要求“对环境质量有重要影响的所有重大的联邦行动”都必须事先提交环境影响报告书。此法不但是美国环境政策的基本法，而且通过政策环评相关规定，对所有涉及环境保护的相关部门起到了约束性作用，直接从根源上解决了要求各部门特别是工业和开发部门开展环境保护的问题。使得这些相关部门根据法律要求主动解决环境问题而非被环保部门协调和约束。同时，逐渐形成排污许可等核心环境管理制度。20世纪七八十年代美国还制定了排污许可制度。以水为例，规定任何从点源向水体排放污染物的行为，不论是否会对受容纳水体产生污染，都必须获得排污许可证，并遵守许可证规定的排放限制标准和污染排放时间表，否则即属违法。

三是调动地方政府和公众的力量参与环境保护工作。美国在里根执政时期实施环境联邦主义，将环境保护的责任转移到州和地方政府。以环境执法为例，州和地方对环境执法负有主要责任，大多数控制环境污染的联邦法规都授权联邦环保局把执法权委托给经审查合格的州环境执法机构。同时，社会组织和公众逐渐成为环境保护的重要力量。20世纪70年代~80年代，美国制定的环境法律中无一例外地将公众参与具体细化到每个环境政策制定之中，授权公民可以就公众参与提起司法审查或者公民诉讼。此外，美国的环境非政府组织获得了长足发展，十大环保组织的会员总数显著增长。从1965年的不到50万人，增加到1985年的330万人，1990年达720万人。

四是人员、资金、技术投入大大增加。自美国环保局成立，其规模和权利得到迅速扩大，环境保护投入也大大增加。环保局的活动预算、全职雇员、环境保护和自然资源项目的开支占联邦总预算的比例都大幅度上升。此外，美国充分吸收地方和社会资本，以确保充裕的环境保护资金。根据有关数据，到1980年为了履行联邦环境保护规章条例，美国每年要花费400多亿美元。同时，美国是较早将信息技术应用在环保上的国家，20世纪80年代纽约州发起的“新一代的水资源管理计划”行动，就是大数据应用到环保领域的实例。

此外，需要特别说明的是，产业国际转移及能源结构调整也是美国国内环境质量改善的重要原因，尽管其本身不是环保政策。

当然，在美国环保政策的实施过程中，也暴露了一些问题，引发了激烈的社会讨论，例如，受利益集团驱动摇摆环境政策、在经济压力下放松环保政策、不重视国际环境公约签署及履约等。

2 借鉴美国经验改进中国环保政策的建议

针对美国环保政策的经验和教训，我国既要创新也要借力，既要瞻前也要顾后，建议从以下方面改进环保政策：

首先，全面推动经济发展等领域的绿色转型和产业升级。要在生产、消费、流通等各个方面实现绿色转型。在生产方面，结合“中国制造2025”战略实施，加快从制造大国转向制造强国，改造和“绿化”传统制造业，逐步合理降低高污染高耗能产业在经济和产业结构中的比重，促进节能减排，培育低污染低能耗的新型产业。在消费方面，要倡导绿色消费，加强绿色交通、绿色建筑等，企业要推广绿色生态设计、完善包装回收等，消费者要提高绿色消费意识。在流通方面，实施绿色运输车辆及货船的绿色认证制度。要推动产业结构优化和升级。紧紧抓住“一带一路”及自贸区发展的机遇，加快对外投资和产业升级改造，提高生产技术水平和污染治理水平。为保护投资者利益和维护国际环境形象，注重在自由贸易协定中设立环境条款和单独环境章节。

其次，要因地制宜，对不同发展水平的对象实行不同的环保政策。在现有环境法律和政策体系的基础上，建立区域环境保护政策，环境政策要充分体现地域差异。对经济发展水平不同的地区实施差别化的政策。对东部地区严格控制污染物排放水平，采取比国家标准更加严格的地方标准，制定比美国等发达国家同时期超前的环境质量目标。而对于中西部等欠发达地区，应当先调整产业结构，在制定地方行政法规时应该充分考虑生态红线，保护自然保护区和草原、湿地、森林等生态系统的可持续发展。时间上要有所区别，东部地区可以先实行某项政策，待西部地区经济发展上去了再缓期实施，时间差距可以有5年~10年。制定详细的实施指南及导则，避免“一刀切”，保障差异性环保政策的落实。同时，逐步将大数据等新型科技成果引入到环境保护中，提高环境保护能力。可先在有条件的地方的某条河流进行试点，逐步推广到城市，再逐步从城市推广到农村，由点到面分级推广。

第三，科学合理划分中央和地方环境保护事权，明晰责任。积极落实《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，推进试点工作。将外部性作为划分中央和地方环保事权的重要原则。例如，跨行政区域空气污染问题由中央环保部门重点协调，而固废处置等由中央制定相关政策和标准，主要由各地管理。

第四，重视和学习美国20世纪90年代的环境保护政策。随着经济的快速发展，中国不仅要学习美国同等发展阶段的环保政策，同时也要超前看，学习美国20世纪90年代的环境保护政策。具体包括：重视环境正义和环境公正，设立中央层面跨部门环境公正工作组;重视环境政策的规范化和效率化，重视环境标准落实的最佳范例，制定详细的环境政策技术指南，开展经济政策的分析等;重视环境安全，逐步将环境安全纳入外交和防务政策体系。