调研报告：做好“七个转变” 化解邻避困境

1调研概况

“邻避”一词来自英文短语“Notinmybackyard”，指人们担心某些项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来负面影响，希望该项目“不要建在我家后院”，从而采取高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。邻避效应具有普遍性，是国内外广泛面临的社会治理难题。

近年来，我国进入邻避事件多发期。在经济社会转型的大背景下，随着经济体制深刻改革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，以及公众权利意识不断增强、利益诉求日益多元，加之各种势力复杂交织，由邻避效应应对不力、处置不当导致的邻避事件呈高发态势，且往往具有连锁反应和示范效应，加之“一闹就停”的简单妥协与恶性复制，加剧邻避项目“污名化”程度，严重透支政府公信力与项目业主信用，造成巨大经济损失和社会稳定风险。

邻避效应的产生与化解，均是多种因素综合作用的结果。梳理近年来国内一些影响较大的邻避事件不难发现，公众沟通不足，是邻避项目工作的一个突出短板，也是邻避事件发酵的一个重要原因。选址缺乏科学性、科普缺乏针对性、沟通缺乏主动性、补偿缺乏合理性、监管缺乏有效性、运营缺乏安全性……诸如此类的做法和现象，使邻避项目失去了通过公众沟通解疑释惑、化解矛盾的契机，甚至撕裂信任纽带，使重大邻避项目成为“塔西佗陷阱”的隐患点和高发区。

同样是邻避项目，为何在一些地方顺利落地、无障碍施工，在另一些地方却遭强烈抵制？正反两方面的事例提醒我们，有效的公众沟通，是化解邻避效应的基础。当前，有必要对典型案例、零散经验进行梳理总结，形成一些规律性与操作性兼顾的思路与办法。

基于此，此次调研着力解剖麻雀，重点以广东部分核电项目为例，探讨问题，探寻对策。

为什么以核电项目为例？不仅因为核电关系国家能源安全大局，更因为核电项目公众沟通难度极大。特别是2011年日本福岛核事故后，公众对我国核电安全问题极度敏感，“恐核”心态普遍，“反核”声浪高涨，已有多个涉核项目因引发邻避事件而难产。从某种意义上讲，“很难很敏感”的核电项目做好公众沟通的路径，对其他重大邻避项目是能借鉴、可复制的。

广东是我国发展核电最早的地区，也是目前国内核电项目建成规模与在建规模均列第一的省份。域内的中国广核集团是我国最大的核电项目运营商，其旗下的大亚湾核电站是国内核电建设运营的开端，陆丰核电项目则承担了环境保护部（国家核安全局）确定的国内首批进行核电项目公众沟通工作的试点之责。陆丰项目顺利完成专项公众沟通工作，其探索与实践具有一定代表性和借鉴价值。

调研组在一周时间里，走访了大亚湾核电站、岭澳核电站、陆丰项目现场、广州李坑垃圾发电厂，召开了7个专题座谈会，与广东省、深圳市、汕尾市、陆丰县、项目所在镇村以及中国广核集团等有关方面深入座谈，与来自公众沟通一线的人士互动交流，以问题为导向，以实践为支撑，集体研讨，形成报告。

2思考与建议

调研中我们感到，做好重大邻避项目公众沟通，关键要实现从管理到治理、从行政许可到公众认可的转变。对各级党委政府而言，重点是打好“两场硬仗”。

一场是提升执政能力的攻坚战。重大邻避项目多是全局性、战略性极强的项目，关系到国家的战略安全、核心竞争力与可持续发展。经过科学研判、慎重决策的这类项目不能落地建设，不光影响某些发展目标的实现，更对党和政府的执政能力、执政形象带来极大负面影响。同时也必须清醒看到，在日益开放多元的环境中，“封闭操作”的项目建设老路越来越走不通。从某种意义上讲，能否走出一条符合国情、有效管用的新路，在沟通中化解矛盾、达成共识，已成为推进治理体系和治理能力现代化的一个风向标，成为新时期践行群众路线、优化基层治理的一块试金石。

一场是党委政府公信力的捍卫战。分析邻避效应产生和放大的原因，既有认知问题，也有利益问题，更有信任问题，后者尤其值得重视和警醒。只有解决了“信”的问题，解释才有用，协商才有效。否则，这边说技术安全，那边却事故频发，前期承诺环保无忧，后期却在偷排乱放，这对公信力的摧毁是致命的。因此，在邻避项目公众沟通中，既要开放坦诚面对公众，更要说到做到取信于民。只有党委政府重诺重监管，项目业主践诺严自律，重大邻避项目建设才能真正被接受、被认同，并从“塔西佗陷阱”的隐患点，变成公信力建设的“加油站”，为整个社会信任体系、信任文化的重建提供支撑。

调研组从正反两方面的经验教训中，梳理出当前重大邻避项目公众沟通需要特别注意的七个问题，即“七个转变”。需要说明的是，“七个转变”不是公众沟通工作的全部，而是当前沟通成败很攸关、存在问题很集中、弥补短板很急迫的所在；“七个转变”的实现，既要集中力量补短板，更要树立久久为功的理念，把工作做细、做到家，尤其要抓早抓苗头，通过有效沟通，把问题解决在前期、矛盾化解在萌芽状态，全力防止邻避效应激化为邻避事件。

转变一：沟通主体——从“小马拉大车”向“大马力牵引”转变，构建政府主导、政企合力、上下贯通、统筹推进的工作机制。

顶层发力加强统筹。重大邻避项目公众沟通工作牵涉面广，敏感度高，特别是项目立项开工等前期阶段，正是公众沟通难度最大、达成共识最为关键的时期。单以项目业主及项目所在地的市县党委政府牵头推进，难免“小马拉大车”，对邻避效应的综合应对能力有限。组建更高层级的领导机构，形成更大范围的联动态势，以“大马力牵引”实现重大邻避项目公众沟通的高效稳妥推进，至关重要。以陆丰核电项目为例，广东省委、省政府高度重视，省政府成立以省委常委、常务副省长任组长，一名副省长任副组长的公众沟通工作领导小组，统筹省市各级、政企各方，形成职责清晰、充分联动、有效监督的工作机制，形成系统性、针对性极强的工作方案与应急预案并狠抓落实，这是专项公众沟通工作顺利完成的重要保障。值得注意的是，重大邻避项目往往建设周期长、邻避事件隐患多，有的项目带给当地的即期收益、直接收益有限，带来的维稳压力却现实而巨大，因此实际工作中，已经出现有的地区对这类项目不敢接招、不愿落地的苗头和倾向。对此，建议针对重大邻避项目工作，进一步明确敢于担当、勇于负责的导向、氛围和配套政策，为敢担当者担当，为敢负责者负责，为知难而进者提供宽松氛围与坚强后盾。

基层给力落实到位。公众沟通要面对面做群众工作，特别是核心区域，必须进村（社区）入户见人。离开有力的基层组织、扎实的基层工作，这项工作做不到也做不好。陆丰项目核心区的碣石镇上林村就是这样的例子。随着该村村级组织建设由弱到强的转变，公众沟通互动工作很快取得突破性进展。由此可见，重大邻避项目公众沟通是对基层基础工作的一次综合检验。加强基层建设，发挥堡垒作用，上下同频共振，公众沟通才能落地。

转变二：沟通对象——从“一锅烩”向“开小灶”转变，区分三类群体，因人制宜，分类施策。

区分三类群体。邻避项目公众沟通面对的公众复合混杂，不同人群关切不同、诉求不同，沟通中不能“一锅烩”，应通过细致工作加以区分，分头“开小灶”，采取针对性措施。对于一般公众，是基础性沟通，重在解决认知问题求认同；对利益相关方，是关键性沟通，重在解决利益问题求稳妥；对于借助核电项目进行恶意炒作发泄者以及敌对势力，是对抗性矛盾，重在有效防控、坚决打击。

争取关键少数。邻避效应发酵过程中，“羊群效应”明显，加强对关键人物的沟通，可以影响一个、带动一片。调研中发现，项目所在地党政干部、民间资望人士、媒体从业人员、中小学校师生等，沟通辐射效应突出。

“30公里之外”不能忽视。目前核电项目公众沟通工作，以项目周边30公里范围内的公众为主，但值得注意的是，一些邻避事件的发生，恰恰由30公里以外的公众引发。因此，需要对更大范围内的社情民意进行预判和监测，针对特殊问题与苗头性隐患，及时采取措施，予以沟通疏导。以大亚湾核电站为例，为加强与香港公众的沟通与交流，专门成立了“核安全咨询委员会”，主要由香港社会专业人士、知名人士和意见领袖组成，每年召开会议，沟通大亚湾项目相关信息，接受委员咨询和建议。

转变三：项目选址——从偏重“专业技术指标”向侧重“系统风险评估”转变，提升项目选址的民意基础。

综合评估慎重决策。不仅要考虑技术性、专业性的“硬条件”，也要重视选址地经济社会发展状况、社情民意特点等“软指标”。选址阶段就要尽可能把各方面潜在的影响都考虑到，在决策时综合评估、起步阶段就作好邻避效应的预防准备。

适时引入公众参与。公众参与度不足，缺乏畅通的民意表达渠道和听证程序，项目选址就容易被公众视为缺乏正当性。建议把专家论证与听取公众意见结合起来，让项目周边群众能在适当时机、以适当方式参与到选址决策中来，以提升选址的民意基础，更好赢得公众对项目的全程支持。

规划先行加强统筹。尽量避免项目选址“空降”落地，与先前规划不衔接，与周边环境起冲突，加大沟通协调的成本与难度。

转变四：科普宣传——从“应急式”向“常态化”转变，将科学常识与思维方法嵌入公众认知体系。

“应急式”科普效果不好。作为打破邻避项目认知误区、提升理性对话能力的基础性工作，科普宣传一定要有提前量、预热期，并持续覆盖项目选址、立项、建设、运营全过程，春风化雨，润物无声。不能等到项目建设的节骨眼上才启动，更不能等到邻避事件酝酿发酵时才开展，否则效果会大打折扣，说了也难以让人听让人信。

下功夫提高科普“有效性”。重大邻避项目所涉专业性强，神秘感导致无力感，加剧公众的非理性焦虑。科普宣传一方面要突出专业度、权威性，实事求是，让专业人士、权威专家发声，为科普知识的正确性、可信度“背书”；另一方面要突出通俗化、贴近性，让公众身边人用听得懂、好理解的方式讲，注重科普与文化结合、与日常生活结合。以陆丰项目为例，当地在中小学校开设了核电科普课程，核电进入乡土教材；陆丰社会各界代表及意见领袖、利益相关方等700余人应邀参观大亚湾核电站及其所在地大鹏镇，亲身体验核电的环境与社会效益，取得较好科普效果。

转变五：信息公开——从“法定公开”向“全程公开”转变，在引入监督中构建信任体系。

“窗口期”切忌草率发布。重大邻避项目信息公开是一项长期动态的工作，项目“生命周期”全程都需要进行信息公开，但关键在前期，成败在“窗口期”，选址阶段的稳妥发布至关重要。在进入法定公开程序前，项目核心区要挨家挨户做好沟通与信息告知，消除信息不对称，主动回应公众关切。重大信息发布不能“单兵突进”，必须以相关工作充分、各项应急预案到位为基础。

更加公开赢得更多信任。目前，关于重大邻避项目的建设信息，特别是环境影响评价，国家相关法律法规已明确了信息公开程序；正在审议的《核安全法》，也专章就“信息公开与公众参与”进行规范。但是，法律法规仅规定了信息公开的最低要求，重大邻避项目要得到公众的广泛支持，还需在不折不扣做好法定事项公开的同时，在信息公开的内容、方法上下更大功夫。以大亚湾核电站为例，针对公众疑虑，特别重视核电安全生产信息的发布。企业制定实施了《核电站核与辐射安全信息报告和公开制度》；建立起国内首个向公众开放的核电站安全信息公开平台，与机组同时投入运行；所有运行事件在两个工作日内公开，如遇突发事件（包括邻近区域与其他企业的突发事件）及时滚动公开……这些举措，对接更加广泛的外部监督与公众关切，既促进企业安全生产的提升，也对整个企业和核电产业的信任环境建设大有裨益。

转变六：利益补偿——从“博弈性”向“共享型”转变，建立更完善的利益补偿与平衡机制。

合法合理给足经济补偿。一是在政策范围内，对征地拆迁、移民安置等补偿就高不就低，保障群众最大受益，但政策底线绝不能突破，对无理诉求要坚决说“不”。二是按照“谁受益、谁付费，谁受损、谁受偿”的原则，探索建立生态补偿机制等。比如，广州等多地在垃圾焚烧发电项目上开展试点，即将提请广东省人大常委会审议的《关于居民生活垃圾集中处理设施选址的决定（草案稿）》中，专门对“生态补偿”进行了明确规定。

共建共享实现融合发展。一要高度重视项目所在地周边社区发展和居民生活问题，在社区基础设施、民生工程、就业、医保等领域，企业多出力，政府提供更加完善的公共服务。二要积极融入社区，企业通过对社区公共事务的参与、社会责任的履行、社区发展的嵌入，能进一步将矛盾对立方转变为利益攸关方，实现项目与公众、企业与地方的共同发展。比如，中国广核集团提出并践行的“主动沟通让公众安心，友好相处让公众放心，融合发展让公众暖心”理念受到项目所在地公众好评，陆丰公司近5年投入较大规模资金，用于改善项目周边村镇人居环境，以及奖学奖教、救灾扶困等行动，企业在当地的公众认可度得到提升。

转变七：舆论引导——从“单向发布”向“多层互动”转变，精准引导舆情，有力管控舆论。

善管善用各类媒体。邻避问题是舆论引导与意识形态领域斗争的新热点。一要在发挥传统主流媒体作用的同时，注重对网络空间、新兴媒体、社会力量的运用和管控，比如与意见领袖和第三方团体合作，通过全媒渠道和社交平台，针对特定区域和人群，进行靶向发布与互动引导。二要统筹网上网下、境内境外，严防对邻避项目的妖魔化炒作，特别是境外负面舆论向境内倒灌扩散。

因时因事确定策略。一是注重常态舆情有效引导，对邻避项目这一敏感领域，不只政府及其发改、宣传等部门和项目业主，项目所涉各级各部门都要有公众沟通与舆论引导的意识。新闻报道尤其要注重时、度、效的统一，早说不行，晚说也不行，不说不行，说过了也不行，要保持媒体沟通的热度，但不要形成炒作热点甚至舆论爆点。二要滚动进行舆情监测，沉到一线，早发现早处理，对舆情动向及时回应、果断处置。三要加强突发事件的舆情应对，事件处置与信息发布同步同调，并从舆论角度评估处置方法，及时调整完善。

总之，从“两场硬仗”到“七个转变”，我们在调研中深深体会到，做好重大邻避项目公众沟通工作，不是单纯的项目工作、维稳事项，而是牵动全局的系统工程，没有退路也没有捷径，对此不能掉以轻心，更要坚定信心。做好重大邻避项目公众沟通工作，项目所在地各级党组织要切实加强对项目实施的组织领导，坚守为民主线，坚持依法依规，突出共建共享。只要真正抱着对党和国家的事业、对人民群众负责任的态度，迎难而上，敢于担当，用心用情，落细落实，就一定能有效化解邻避效应、有效防控邻避事件，就一定能探索一条具有中国特色、体现制度优势的重大邻避项目公众沟通工作新路子。

调研组成员包括：徐宇宁，浙江省审计厅厅长、党组书记；刘永德，国防科工局系统工程二司司长；刘会增，国务院办公厅行政司司长；李有荣，中国广核集团有限公司纪检组组长、党组成员，中国广核电力股份有限公司党委副书记、纪委书记；蔡志萍，天津市第一中级人民法院院长、党组书记；陈岚，四川日报报业集团总编辑、党委副书记；李颖，中央组织部办公厅秘书处调研员、副处长。报告执笔人为陈岚。

原标题：做好“七个转变” 化解邻避困境 ——中央党校第41期中青一班二支部关于广东核电项目公众沟通的调研报告