安徽省财政厅2016年PPP工作情况报告

一、工作开展情况

今年以来，在省委省政府坚强领导下，在财政部统一部署要求下，全省各级财政部门密切配合，上下联动，积极稳妥推进PPP模式，取得了阶段性成效。

(一)具体做法

1、强化组织推动。省委省政府高度重视PPP推广运用工作，将其列入省委重点改革任务和省政府重点工作，多次召开会议进行安排部署。省财政厅成立PPP工作领导小组，厅主要领导任组长，厅内18个处室单位参与，制定并印发厅PPP工作领导小组年度工作要点，细化工作任务，明确职责分工，加强协作配合。厅PPP领导小组先后4次召开专题会议，专项研究推动PPP工作。根据财政部“省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构”的要求，参照财政部和外省做法，积极争取省编办批准设立省级PPP中心。在PPP中心尚未设立前，利用财政投资评审中心专业力量，由其代行PPP中心职责。联合省委组织部，邀请财政部PPP中心负责人，对市县政府分管负责人进行PPP政策培训，提高市县政府领导干部的PPP理论和实践水平。

2、严格规范管理。及时转发财政部有关政策文件，提出安徽省具体贯彻落实举措，保障政策执行到位。出台步加强政府债务管理规范实施PPP项目实施通知，要求各地规范政府担保行为，严禁通过PPP变向融资，防范控制财政风险，坚持必要合理可持续的财政投入原则，实现PPP可持续发展。建立PPP项目财政支出责任统计分析制度，要求市县按月报送PPP项目财政支出责任统计表，严格监控PPP项目支出责任。下发加强PPP综合信息平台管理通知，从准入条件、流程管理、数据更新、管理责任等方面提出明确要求，为规范实施PPP项目提供基础支撑。

3、注重项目实施。精心谋划项目，会同有关部门对各地摸排项目进行筛选，同时对完成实施方案、通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，通过市县、省、财政部PPP中心审核后，纳入财政部PPP综合信息平台管理。建立工作台账，定期向省委省政府报送改革进展;将PPP项目执行情况纳入厅领导对市县调研督导和约谈的重要内容;组织开展专项督查和各市互查，对督查检查中发现的问题及时通报各地，并约谈相关市财政局主要负责人;及时总结成功项目经验，组织编写示范项目成功案例，并向全省推广，为各地提供可借鉴、可复制、可推广的案例经验，供各地在推进PPP项目时参考借鉴，助推同类项目落地。截至目前，安徽省通过物有所值评价、财政承受能力论证，且已纳入综合信息平台管理公开对外发布的项目155个，总投资1877亿元，已落地项目47个，落地率为30%，其中列入财政部第一、二批示范的11个项目落地10个，落地率达90.9%，均处于全国前例。在财政部公布的第三批示范项目名单中，安徽省申报的50个项目成功入选32个，计划总投资774亿元，项目申报成功率达64%。安徽省池州市污水处理及市政排水和安庆外环北路项目入选财政部10个示范项目案例。

4、加强政策引导。根据省政府主要负责人要求，会同有关部门研究制定推进PPP工作的财政支持政策，调动社会资本参与积极性，保障社会资本合理稳定收益，让财政资金、社会资本形成汇聚之势。为保障地方政府履约，增强社会资本信心，安徽省率先在普通国省道干线公路PPP项目上实行财政扣款机制，对不能按合同约定及时足额向项目公司支付政府付费或提供财政补贴的市县，由省财政直接从安排该市县的相关资金中代扣，支付到对应项目公司。安排省级PPP奖补资金5000万元，制定出台奖补办法，采取后补助的方式，调动地方各级工作积极性，推进PPP项目规范实施。鼓励徽商银行与省住建厅共同发起设立总规模500亿元的城镇化PPP基金，通过与各市县成立子基金的方式，为PPP项目提供资金支持。主动与中国政企合作投资基金(中国PPP基金)对接，先后召开2次项目对接会，推荐安徽省18个项目参与对接，中国PPP基金对安徽省推荐项目质量给予高度肯定，对其中17个项目明确表示支持。

(二)取得成效

1、转变政府职能提升公共服务质量。用专业的人做专业的事，有效提升服务质量和效率。池州市污水处理及市政排水项目原先是由社会资本建设运营污水处理厂、政府投资建设运营管网。政府既要负责建设，又要负责运营管网，且厂网分离，运营效率低下。池州市政府决定采用PPP模式，将污水处理及管网建设维护统一打包，通过利用社会资本资金、技术、人才等多方面优势，实现厂网一体化管理，有效解决了以往各区管网之间、管网与污水厂之间衔接不畅、污水外渗、河水倒灌和城市内涝等问题。特别是今年汛期，雨水多于往年，全国多数城市再次出现“逢雨必涝”的“海景”现象，而项目公司迅速完成城市排水管道的检测和疏通、修复，城市排水能力大为增强，老城区无明显积水点，局部内涝情况明显好转，获得了市民普遍赞誉。

2、完善财政投入和管理方式。从原先“补建设”向“补运营”转变，平滑年度间的财政支出。安庆市北外环路项目总投资19.76亿元，如按传统模式推进，两年建设期内将面临每年10亿的财政压力，采用PPP模式，前两年建设期政府不花一分钱，从第3年运营期开始11年内，政府向项目公司支付可用性服务费的方式购买项目可用性(符合验收标准的公共资产)，以及支付运维绩效服务费的方式购买项目公司的服务，并将可用性服务费和运营绩效服务费，列入跨年度的财政预算。

3、激发市场主体活力有效化解地方政府存量债务。有效打破社会资本进入公共服务领域的不合理限制，拓展社会资本发展空间，盘活存量资产，减轻了政府债务负担，形成了多元化、可持续的公共服务资金投入渠道。截至目前，安徽省已落地的47个项目，通过政府出资19.1亿元，引导、带动社会资本和金融机构投入425.9亿元。马鞍山污水处理、垃圾焚烧发电、餐厨垃圾项目，已化解政府存量债务9000万元。合肥市轨道交通2号线项目拟将项目设备+运营总投资45亿元部分，采取PPP模式进行转换，吸引社会资本参与项目建设运营，有效化解政府存量债务。

二、意见建议

(一)加快推进PPP立法进程，构建统一的PPP政策框架体系，为建立统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP市场提供法律制度保障。

(二)加快调整中央专项资金分配方式，对采取PPP模式建设运营的公共服务领域项目给予专项资金分配倾斜，支持地方通过财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等方式积极支持PPP项目建设，真正实现从补建设向补运营转变。

(三)进一步优化PPP项目操作流程，特别是将发改部门的PPP项目审批、核准或备案等与财政部门PPP操作流程中项目方案编制、评估论证、审核审批等有效衔接，进一步提高工作效率。

附：典型案例

一、安庆市新能源电动汽车充电基础设施PPP项目

(一)项目概况

安庆市新能源汽车充电基础设施PPP项目分两期进行，一期工程建设范围主要覆盖安庆城区103平方公里，二期工程建设范围覆盖市辖一市六县，并逐步扩展至乡镇。项目计划总投资8.18亿元，到2020年，建设各类充电场站及公共充电桩近2万个。2016年建设内容为1800个公共充电桩，其中，主城区1000个公共充电桩、四个公交充电站100个充电桩，一市六县共700个充电桩，工程投资9965万元。经竞争性磋商，最终确认青岛特锐德电气股份有限公司(联合体，青岛特锐德占股72%)为安庆市新能源充电基础设施PPP项目的中选社会资本，由安庆市同安实业公司代表政府出资(占注册资本10%)与中选社会资本共同组建项目公司，项目公司负责合作期内新能源充电基础设施规划、设计、投资、建设和运营。中选社会资本回报率为4.41%，政府按此回报率及政府核定的各年度投资来计付可用性补贴，可用性补贴的30%与绩效考核结果挂钩。

(二)项目建设意义

安庆市新能源汽车充电基础设施项目是国家发改委重点关注的示范项目，是推动该市新能源汽车产业发展、改善城市市政设施、促进公共交通发展的重点项目。该项目的实施，对保障该市新能源汽车项目顺利投产和打开市场具有重要的战略意义，对加速产业结构调整、推动经济转型升级、发展战略性新型产业，都将起到重要的拉动作用。该项目在满足车辆充电需求的同时，融入智慧城市建设，形成新能源公交、出租、乘用、物流、环卫、旅游观光车“六位一体”的新能源智能化城市充电平台，塑造和提升安庆绿色发展的城市形象。

(三)亮点与创新做法

本项目成功纳入财政部第三批示范项目，其成功实施的要点及示范意义主要有如下几点：

1.合理选择全区域特许经营的运作方式

安庆充电桩项目是国内首个地市级全域实施特许经营的充电基础设施PPP项目，比起国内其他城市分块特许经营模式更具示范效应。本项目高度重视同步建设充电智能服务平台，以及市级平台与省级和国家级平台的沟通和连接。基于同样的考虑，尽管本项目授予特许经营权的区域范围为主城区，但仍要求项目公司负责实施市辖一市六县(桐城市、宿松县、怀宁县、潜山县、岳西县、太湖县、望江县)的700个公共充电桩(每县/市100个)。

2.机制设计充分结合行业特性

除了上述网络效应及用户体验更强，新能源充电设施行业与传统基础设施行业还有着显著不同的以下特点，本项目据此分别作了针对性的设计。本项目强调纳入合作范围的是公共充电设施，将个人或单位专用的充电桩排除在项目公司的特许经营范围以外。短期内电动汽车充电设施行业存在需求不足的劣势，在市场前期，政府应承担起市场培育的风险。设定短期和远期相衔接、风险收益对等的补贴和收益分享机制，同时考虑到行业发展态势难以预判，将特许经营期限设定为13年。与其他公共服务设施不同，新能源充电设施项目需“边建边营”，本项目在PPP项目协议中只是明确近期(2016年度)建设目标1800个充电桩，并要求2016年完成安庆市新能源电动汽车充电基础设施专项规划。剩余合作期内各年度的建设计划，将遵循“车桩适体，适度超前，分期分批”的原则另行制定并报政府审批后实施，同时对后期新增投资的审定原则及补贴标准都做了量化约定。

3.充分发挥竞争性磋商的优势

各地新能源电动汽车充电基础设施相关规划和政策基本都处于起步阶段，很不完善。本项目在前期工作不足、时间进度迫切的情况下，利用多轮竞争性磋商充分借用外脑、吸纳社会资本及技术专家的合理建议，确保了市场沟通充分、方案设计合理、程序合法规范。通过磋商，才最终确定本项目的重要边界条件，包括2016年建设内容及规模、2016年工程规划选址、设备规格要求、近期建设进度、后期工程实施要求、注册资本及股本比例等等。

4.新能源已成为能源领域应用PPP模式的突破口

财政部已公布的752个示范项目中仅有5个能源类项目，其中就有三个新能源汽车充电桩项目。在电力、石油和天然气和煤炭类等传统能源PPP项目迟迟打不开局面的情况下，新能源汽车充电基础设施为代表的新能源行业却异军突起。传统能源领域的垄断市场结构导致合格市场主体数量相对不足，需要加强革新、完善体制机制，更需要实践经验的积累和探索。相对而言，新能源基础设施项目则少了很多牵绊，便于政府按照PPP模式的要求建立和健全配套的价格政策、绩效标准及行业管理机制。

5.民营资本主导更具示范意义

安庆市政府在本项目社会资本的选择上注重社会资本的技术实力和较全面的产业链(包括充电设备供应、施工和运营)，而并不计较社会资本的背景与身份，积极响应党中央、国务院关于在重大领域鼓励社会资本投资的大胆尝试。本项目经过多轮激烈竞争，中选社会资本联合体牵头方是青岛特锐德电气股份有限公司，是一家中德合资的创业板上市公司，具备较强的资金实力和较全面的产业链(包括充电设备供应、施工和全国多地的运营业绩及经验)，项目经验丰富。在国家鼓励民间资本参与基础设施投资建设的背景下，本项目成功实施的示范意义更大、更值得期待。

二、淮水北调淮北市级配水工程PPP项目

(一)项目概况

淮水北调淮北市配水工程属水利项目，总投资11.92亿元，服务对象主要是工业用水，并兼顾生态用水。工程建设内容包括：输水连通工程、供水管网工程和截污工程本，项目将采用“特许经营”的运作方式，由项目公司对项目范围内所有建成资产运营维护。市水务局聘请上海济邦咨询公司作为项目咨询机构，济邦公司配合市财政和水务部门编制了项目物有所值评价报告和财政承受能力评估报告，通过审核后，编制项目实施方案。项目合作期限30年(包含建设期2年、运营期28年)，项目采用使用者付费和可行性缺口补助的付费机制。该项目通过公开招标，以上海电气(集团)总公司为主的联合体中标，PPP项目合同已签订，并成立了项目公司。项目公司注册资本3.6亿元，社会资本占90%，政府占10%，项目已到位资金8.6亿元，完成投资5.1亿元，工程进展顺利。

(二)项目建设意义

该项目是淮水北调重大项目的配套工程，是安徽省政府从根本上解决淮北市水资源缺的重大举措，是目前安徽省第一个成功落地的水利PPP项目，更是淮北市第一个PPP项目，对推进淮北市水利工程等重点领域投融资体制创新，缓解地方政府短期资金压力有着重大意义。

(三)亮点与创新做法

本项目从方案编制、社会资本采购到与中标社会资本(上海电气)签署PPP合同，历时仅4个月，在短时间内完成了高质量工作，充分体现了PPP物有所值的精髓。

1.工程内容的多样，设置适中门槛条件。本项目宏观层面涉及水利及市政两部分;微观层面上更是涉及输水、蓄水、供水及截污四部分内容;从经营性角度区分，又可分为不具经营性(输水、蓄水及截污)及经营性(供水)两部分。因此跨行业，跨业务性质所带来的多样性为本项目在方案设计及采购阶段均增加了相当大的难度;本项目属于淮北市重点项目，同时也是淮水北调的重点配套工程，因此社会资本必须具备相应实力及资质，同时为了保障采购过程的竞争性，资格条件也不宜设置过高。经市政府的多次讨论，最后制定了合理的资格条件，即体现了充分竞争又保障了潜在中标社会资本的能力，为下一阶段项目的实施奠定了扎实的基础。

2.供需主体的复杂，创新方案设计模式。项目从淮河调水、涉及省市县(区)、乡镇四级政府的行政机关;水管单位涉及淮委、省市县(区)、乡镇、社会资本等多家，牵涉主体也较为复杂，不但需要协调上游源水供给(包括供应量与供应价格)更需要与下游各企业用户对接，并调研相关数据(包括用水量预测及水价承受能力)。本项目的内容及牵涉主体增加了项目难度，因此在方案设计时，济邦结合项目特点和可操作性考虑了多种创新模式，如整体方案的回报机制采取“使用者付费+政府补贴”，同时在使用者付费中针对可能涉及的不确定因素进行了控制，确保社会资本在付出服务的同时能够得到相应的回报。此外，由于部分关键参数尚无法确定，为了体现公平、公正、透明的原则，方案中设置了关键参数的调价机制，能够合理规避项目实际运用过程中可能发生的矛盾问题。

3.充分发挥“民智”，引入“市场测试”环节。在编制本项目实施方案时，引入了市场测试环节，通过与潜在社会资本沟通，广泛征求有利于项目运作的意见，使得各家社会资本的优势经验能够用于项目，从而使得整个方案更接地气，提高了项目的吸引力，增强了竞争性,避免了传统方案编制中因“闭门造车”而导致方案无法落地的窘境，也增加了采购阶段的竞争性。本项目吸引了13家企业前来投标。

4.灵活的调价机制、合理分担风险。本项目对不同关键参数设定了不同的条件机制，充分考虑了运营期间的不确定因素，使得方案更具实操性。为了保证达到本项目的实施意义以及社会资本的基本收益，方案中提出了“制定并强制执行水资源置换政策”，作为政府的重要配套安排之一。此外，由于上游水质的不确定性及不可控性，实施方案还专门制定了应急预案。上述两条也充分体现了政府与社会资本合作的态度，承担自己应承担的义务和责任。

5.高效、公正、透明的采购方式。本项目采用公开招标方式遴选社会资本，该方式不仅公开透明，降低采购流程上的风险，而且能够实现投资施工一体化(中标社会资本须有相应施工资质)，合规合法的规避二次招标问题，增加项目对社会资本的吸引力，同时节约了项目实施的时间。

三、马鞍山市中心城区水环境综合治理PPP项目

(一)项目概况

马鞍山中心城区水环境综合治理PPP项目，总投资额约34.8亿元，按照“一次规划、分期实施、综合整治”的工作思路，五年内全部实施完成。项目共涉及中心城区16条水系79处水体综合治理，其中，63处水体(黑臭水体33处，水质较差水体30处)需进行黑臭治理，54处水体需进行提标改造(既需要进行黑臭治理，又需要进行提标改造的水体共38处)，同步提标改扩建泵站28座(河道总长 122.33 km，水域总面积 632.1 ha;新建及改扩建排涝泵站28座，总规模 374.45 m3/s)。项目于2016年初启动，4月份确定项目实施机构(住建委)、政府出资代表(江东控股)和咨询公司(国信招标)，5-7月完成测算、物评、财承和实施方案的批复，8月份完成资格预审，9月份完成磋商、谈判及签约。10月底项目公司成立。2016年年底前一期的水体全面开工。

(二)项目建设意义

通过本项目实施，构建完整水生态系统，实现水质持续向好，提高河道生态系统稳定性，全面改善马鞍山市中心城区水环境质量，最终实现河系(永丰河、黄家塘)与内湖(南湖、雨山湖)的连通，形成马鞍山的活水大动脉，改变排水流向提升马鞍山市的用水安全。提升马鞍山市地表水体的调蓄能力，实现河系与泵站的协同，保障马鞍山市中心城区的排涝安全;通过建设污水管网与处理设施、提升污水收集率与处理率，将污水处理厂尾水深度处理资源化利用作为河道的生态补充水。本项目建设对加强马鞍山中心城区的防洪排涝安全、改善区域水环境、打造城市水环境、提升污水收集处理、加快城镇建设、促进经济可持续发展、改善沿线沿边居民的生产生活条件等，都有至关重要的意义。

(三)亮点及创新做法。

1.打包项目，统筹建设和运营。中心城区所有黑臭水体打包处理，通过竞争性磋商选定1家有实力的投资人进行投资、融资、建设和运营，可以统筹考虑项目建设进度和运营范围，有利于项目的顺利进行，保证按照国家要求时间实现黑臭水体的治理目标，并持续向好。

2.严格的绩效考核机制。根据不同水体的情况，设定了水质考核目标，考核结果与支付的可用性服务费和绩效服务费挂钩，按效付费，投资人的收益将直接取决于长达20多年合作期中水体的治理效果，因此避免了投资人的短视，沉重的经济责任使得投资人必须具有高度责任感，必须统筹综合考虑项目全寿命周期的综合成本，方能获得预期的收益。

3.设定治理目标和奖励机制。本项目合理设定了水体治理目标，根据各水体所在的区域、重要程度，合理设定其治理目标为消除黑臭、达到地表水V类水质或地表水IV类水质，在综合考虑现实情况的基础上，合理设定其分阶段达标目标，分别合理设定其在第一年、第三年、第五年末需达到的水质指标。当某条水体的实际水质持续12个月高于目标水质时，按照其水域面积，有明确的计算公式给予其运维费用的奖励。

4.分期建设和分期移交。本项目投资额较大，达到34.8亿元，且包含的水体达79条之多，因此对项目进行了合理分期，以配合国家黑臭水体治理时间目标，也有利于前期积累相关经验，并在后期水体治理工作中应用和改进。考虑到水体较多，项目较大，考虑到政府运营能力的承受程度和运营人员的培养，项目设定为分期建设、分期移交，以实现平稳过渡。

5.股东身份多元化。项目公司的股东身份多元化，有政府平台公司、央企、大型地方国企、骨干民营企业，并且进行金融创新，引进了财政部PPP基金，同时以项目的实施带动当地节能环保产业的发展，积极探索治水产出，实现可持续发展。

6.实现技术创新。一是建立三级联动模型，本项目涉及水体较多，属于典型河湖交错平原水系，开展了详细的水系专项规划，尤其是建立管网—水体—泵站的三级联动模型，为马鞍山市主城区海绵城市建设规划提供支撑，全面系统性的解决内涝问题。二是实现系列技术创新：包括初期雨水的调蓄与在线处理、太阳能与风能水体充氧、水体透析、旁路处理、水体抑制黑臭并资源化(如硫酸盐还原制备FeS)、高效生态系统构建、本土筛选增殖的微生物菌剂、底泥的资源化利用、在线监测与预警系统等。

原标题：安徽省财政厅2016年PPP工作情况报告